II SA/Sz 1088/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...], odmówił A.B. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – M.R. Powołując się na przepis art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji podał warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki m.in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo organ przytoczył treść art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz.788) zawierającego definicję pojęcia "obowiązku alimentacyjnego", który obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, że skoro wnioskodawczyni jest wnuczką M.R., czyli krewną w linii bocznej, zatem nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, a w konsekwencji brak jest podstaw do przyznania świadczenia. Ponadto organ zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia dzieci M.R., na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją A.B. złożyła od niej odwołanie wnosząc o jej uchylenie, jednocześnie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 oraz art. 617 §1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez uznanie wnuczki za krewną w linii bocznej, w sytuacji gdy z ostatniego z powołanych przepisów wynika, że krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zatem w ocenie odwołującej się, wnuczka powinna być uznana za krewną w linii prostej swojej babci. Dodatkowo odwołująca się podniosła, że organ nie miał wcześniej wątpliwości, co do interpretacji pojęcia "obowiązku alimentacyjnego", w sytuacji gdy przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r., który to przepis w kwestii rozumienia pojęcia "osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny" również odsyłał do regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 16 a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W oparciu o analizę akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi [...] zł w przeliczeniu na osobę, zatem nie przekracza kryterium dochodowego uregulowanego w art. 16 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynoszącego 623 zł. Kolegium uznało za błędne stwierdzenie organu pierwszej instancji polegające na uznaniu wnioskodawczyni za osobę, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy jest ona wnuczką, czyli krewną w linii prostej osoby niepełnosprawnej nad którą sprawuje opiekę. Powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty organ ustalił, że wnioskodawczyni była zatrudniona do dnia [...], a jej babcia – M.R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym od dnia [...] na stałe. W tych okolicznościach organ stwierdził, że A.B. nie spełniła ustawowej przesłanki, warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Kwestionując powyższą decyzję A.B. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednocześnie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że faktycznie była zatrudniona do dnia [...], następnie podjęła się opieki nad swoją niepełnosprawną babcią i w tym czasie nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia. W związku ze sprawowaną opieką, na mocy decyzji z dnia [...], przyznano jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, począwszy od dnia [...]. Zdaniem skarżącej, zmiana przepisów polegająca na pozbawieniu jej od dnia [...] nabytego prawa w rażący sposób narusza podstawową zasadę porządku prawnego wynikającego z art. 2 Konstytucji, na co zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca A.B. (poprzednio [...]) przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną babcią – M.R. Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowana została w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", jako nowe świadczenie dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem sądu, organy dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć. Wbrew stanowisku zajętemu przez organ pierwszej instancji należy stwierdzić, że skarżąca, będąc wnuczką niepełnosprawnej M.R. jest jej krewną w linii prostej w drugim stopniu, co wynika z regulacji art. 617 §1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w myśl którego krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (art. 617 § 2). Uznając, że skarżąca należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, co prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, należało w dalszej kolejności ocenić, czy została spełniona następna przesłanka przyznania przedmiotowego świadczenia polegająca na "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", która musi być wystąpić w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie ubiegania się wnioskodawczyni o świadczenie. Zdaniem sądu, wbrew odmiennej argumentacji Kolegium, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje wcześniejszy okres zatrudnienia skarżącej do dnia [...]. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że po ustaniu zatrudnienia skarżąca podjęła działania mające na celu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią, które uzyskała na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza, na okres [...] do czasu ustania potrzeby w kwocie [...] zł miesięcznie. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasło z dniem [...]. W trakcie korzystania z przysługującego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - uzyskanego na podstawie poprzedniego stanu prawnego (obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r.) – skarżąca wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a faktycznie o kontynuację uprawnienia w celu dalszej opieki nad niepełnosprawną babcią. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z kolei warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktycznie jedynie "rezygnacja z zatrudnienia", jednak zauważyć należy, że celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w myśl którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". W świetle powyższego należy wskazać, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W powołanych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium polegające na uznaniu, że osoba sprawująca opiekę powinna podjąć pracę, tylko po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konsekwencję niewłaściwego zastosowania przez organy przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy, czyli jego naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy stanowiło uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.