II SA/Sz 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego R. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz T., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1a, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 15, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odmówił R.R. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, do ukończenia 18 roku życia, wnioskowanego na G.R. a także K.R. i J.R. na okres od [...] r. do [...]r. W uzasadnieniu decyzji, organ powołał się na treść art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Ponieważ łączny miesięczny dochód rodziny po odliczeniu utraconego dochodu wyniósł [...] zł, zatem po podzieleniu przez członków rodziny, tj. [...] osób w przeliczeniu na jedną osobę dochód wynosi [...] zł. W tej sytuacji organ uznał, że wspomniany dochód przekracza kwotę 725 zł określoną w cytowanym wyżej przepisie art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Burmistrz T. zaznaczył, że uzyskana kwota przeznaczona na zakup lokalu mieszkalnego nie może zostać potraktowana jako utrata dochodu. Wśród wyliczonych w art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przypadków "utraty dochodu" nie wskazano bowiem "uzyskania świadczenia na zakup lokalu mieszkalnego, w trybie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji" (policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość). W odwołaniu od powyższej decyzji, R.R. wskazał, że kwota dochodu wskazana w Urzędzie Skarbowym w W. zawierała kwotę opodatkowaną około [...] zł brutto i była to kwota przyznana jednorazowo tylko i wyłącznie na zakup lokalu mieszkalnego. W dniu [...] r. strona zakupiła lokal na zasadzie art. 777 § 4 k.p.c. z trzymiesięcznym terminem zapłaty kwoty [...] zł. Otrzymaną w [...] r. pomoc z Komendy Wojewódzkiej [...] w S. na zakup powyższego lokalu skarżący przelał na konto poprzedniego właściciela. Stwierdził, że nie zgadza się z decyzją z dnia [...] r. ponieważ kwota [...] zł w żadnym stopniu nie została wykorzystana przez niego lub przez jego rodzinę na bieżące potrzeby życiowe a jedynie przyczyniła się do "pomocy w zakupie mieszkania", którego rodzina do tej pory nie miała. Skarżący nadmienił, że zakupiony lokal nadawał się do kapitalnego remontu, z tytułu którego podniósł on dodatkowe koszty, przy czym na utrzymaniu ma pięcioro małoletnich dzieci i niepracującą żonę. Po rozpatrzeniu odwołania R.R. od decyzji z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącego wyniósł [...] zł a zatem przekroczył kryterium dochodowe. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie zarzut błędnego wliczenia do dochodu rodziny otrzymanej pomocy finansowej na zakup lokalu jest nieuzasadniony. Pomoc finansowa, jaką funkcjonariusz Policji otrzymuje na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest przychodem ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. R.R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez organy administracji, że pomoc finansowa udzielana funkcjonariuszowi Policji na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji na zakup lokalu mieszkalnego jest dochodem rodziny wnioskodawcy, podczas gdy wykładnia celowościowa przepisów dotyczących pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zestawieniu z przepisami umożliwiającymi uzyskanie pomocy finansowej na zakup mieszkania z racji pełnienia określonej służby pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że jednorazowa pomoc finansowa na zakup mieszkania nie jest dochodem rodziny w rozumieniu art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, - naruszenie przepisów postępowania, tj. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, nie odniesienie się w decyzji do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu, a przede wszystkim brak uzasadnienia zarówno faktycznego i prawnego, czy przepis art. 94 ustawy o Policji przyznający pełniącemu służbę jednorazową pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego jest przepisem mieszczącym się w tzw. dochodzie rodziny określonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych, - błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu przez organy administracji, że dochód skarżącego uzyskany za [...] r. z tytułu wynagrodzenia za pracę wyniósł [...] zł podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał w roku [...] jednorazową pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w kwocie [...] zł, która nie jest wynagrodzeniem skarżącego. W uzasadnieniu skargi, R.R. powołał się na ostatnie orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym do dochodu uzyskanego przez skarżącego nie powinna być wliczana pomoc uzyskana na zakup mieszkania pomimo tego, że podlega ona opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Skarżący podniósł, że świadczenie alimentacyjne z założenia ma stanowić formę pomocy państwa w kosztach utrzymania dziecka, jeżeli jeden z rodziców zaniedbuje swoje obowiązki alimentacyjne względem dziecka. Natomiast pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie, zatem składający wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi. Pomoc ta przysługuje tylko temu policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a powinien taki lokal uzyskać i jest związana z należytym funkcjonowaniem organów bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podlega ona zwrotowi bowiem w przypadku stwierdzenia nienależnego pobrania pomocy finansowej właściwy organ stwierdza nieważność decyzji o przyznaniu pomocy finansowej albo uchyla tę decyzję. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje : W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego, sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie. Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 489). Zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 tej ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W niniejszej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącemu świadczenia z funduszu alimentacyjnego wnioskowanego na [...] jego dzieci. Z rozstrzygnięcia tego, jak również z decyzji Burmistrza T. wynika, że wyłączną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu tego świadczenia było przekroczenie kryterium dochodowego. Stanowiska organów I i II instancji były zbieżne jeśli chodzi o wyliczenie łącznego dochodu rodziny jak również dochodu w przeliczenia na członka rodziny natomiast były różne jeśli chodzi o uzasadnienie zaliczenia do łącznego dochodu rodziny kwoty [...] zł uzyskanej z tytułu pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego na podstawie art. 94 ustawy o Policji. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że powyższa kwota została doliczona do dochodu rodziny ponieważ nie można jej uznać za dochód utracony w rozumieniu art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Natomiast Kolegium, utrzymując decyzję organu I instancji stwierdziło, że pomoc jaką otrzymuje funkcjonariusz Policji na podstawie art. 94 ustawy o Policji jest przychodem ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wobec czego zarzuty skarżącego dotyczące błędnego wliczenia do dochodu rodziny tejże pomocy są nieuzasadnione. Jednocześnie Kolegium nie odniosło się ani do opisanego wyżej stanowiska organu I instancji ani też do kwestii podnoszonych w tym zakresie w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Tymczasem z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu I instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje podmiot w środku zaskarżenia, rodzi wątpliwość, czy organ dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym czy należycie czy tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia. Niezależnie od powyższego należy wskazać na inne uchybienia, które w ocenie Sądu skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w zakresie ustalenia definicji dochodu stwierdza, że jest nim dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Art. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi, że dochodem są m. in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o określone i wyszczególnione w przepisie składniki. Pomoc finansowa w uzyskaniu prawa do lokalu mieszkalnego opodatkowana jest podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, w przypadku ustalenia wysokości dochodu, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powinna być brana pod uwagę przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisów dotyczących świadczenia z funduszu alimentacyjnego w zestawieniu z przepisami umożliwiającymi uzyskanie pomocy finansowej na zakup mieszkania z racji pełnienia określonej służby. Celem przywołanej ustawy jest wsparcie osób, które z niezależnych od nich przyczyn nie są w stanie wyegzekwować należnych im świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego. W preambule do ustawy wyraźnie wskazano ten cel, podkreślając jednocześnie na subsydiarny charakter pomocy Państwa w tym zakresie oraz akcentując obowiązki rodziny wynikające z kodeksu rodzinnego. Przyjęto, że konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Natomiast pomoc finansowa przyznana na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie, zatem składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 261/08, Lex nr 521970). Ponadto pomoc finansowa w uzyskaniu mieszkania, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni z zasobów o jakich mowa w art. 90 ustawy (wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie II SA/Ke 430/12, Lex nr 1257611). Tak więc pomoc finansowa przysługuje tylko temu policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a powinien taki lokal uzyskać i jest związana z należytym funkcjonowaniem organów bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wreszcie pomoc ta może być przyznana tylko raz i podlega zwrotowi m. in. w przypadku jej nienależnego pobrania, czy zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podstawowym celem pomocy w zapewnieniu potrzeb mieszkaniowych policjanta jest właściwe pełnienie przez niego służby, a jej uzyskanie zwalnia organ policji od zapewnienia policjantowi mieszkania w drodze przydziału. Jednocześnie zauważyć należy, że uzyskana pomoc finansowa musi być przeznaczona na konkretny cel związany np. z zakupem mieszkania i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. Dlatego też przyznanie takiej pomocy finansowej w ocenie Sądu orzekającego w sprawie musi być odróżnione od przypadków otrzymania darowizny lub spadku, które mogą być spożytkowane na dowolny cel, w tym również ten związany z zaspokojeniem potrzeb życiowych dziecka. Cel pomocy finansowej na zakup mieszkania jest jasny i skonkretyzowany, a jest nim szeroko rozumiane zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, ale głównie po to aby policjant mógł w sposób właściwy pełnić służbę, a jednocześnie organ mógł się zwolnić od obowiązku przydzielenia mieszkania służbowego. Rzeczą oczywistą jest to, że nabycie mieszkania m.in. dzięki udzielonej pomocy finansowej na podstawie ustawy o Policji, co do zasady poprawia również sytuację życiową dziecka wychowywanego w rodzinie, która uzyskała taką pomoc, jednak jest to okoliczność pomagająca rodzinie tylko jeden raz i nie powinna pozbawiać prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na to dziecko. Dlatego też podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 1281/16) należy uznać, że do wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie powinna być uwzględniana kwota uzyskana tytułem pomocy na zakup mieszkania pomimo tego, że podlega ona opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Wspomniany wyrok zapadł co prawda w sprawie dotyczącej świadczenia wychowawczego, jednakże ocenie sądu podlegały – podobnie jak w niniejszej sprawie – kwestie wyliczenia dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, do której odsyła zarówno ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jak i ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., w szczególności w oparciu o powyższe wskazania dokonać prawidłowego ustalenia dochodu rodziny skarżącego (po wyjaśnieniu, czy i w jakim zakresie otrzymana pomoc została faktycznie przeznaczona na cele związane z zakupem mieszkania), a następnie w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie podjąć rozstrzygnięcie co do wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.