II SA/Sz 1092/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowsckiej sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...],wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., odmówił D. O. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę W. H. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie wywiódł, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skoro po dacie ustalonego stopnia niepełnosprawności, tj. [...] r., ostatni raz pracowała w okresie od [...] r., a stosunek pracy ustał w wyniku likwidacji zakładu pracy, zaś od dnia [...] r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie podnosząc, że decyzja jest niesłuszna i krzywdząca dla rodziny. W odwołaniu D. O. wyjaśniła, że matka jest całkowicie sparaliżowana i potrzebuje stałej opieki. Również ojciec jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Wyjaśniła, że po ustaleniu stopnia niepełnosprawności matki musiała pracować by utrzymać rodzinę, natomiast z Urzędu Pracy wyrejestrowała się w celu sprawowania opieki nad rodzicami. Ponadto podkreśliła, że do dnia 30 czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinny, wskazał, że wprawdzie dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w ust. 1 art. 16a ustawy. W ocenie organu, przesłankę rezygnacji z zatrudnienia należy badać niezależnie od tego, czy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy pobierała świadczenia pielęgnacyjne, czy też występuje o to świadczenie po raz pierwszy. Tymczasem materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, że świadczenia pielęgnacyjne, które wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. zostało przyznane z powodu niepodejmowanie przez D. O. zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Również fakt, że po uzyskaniu przez matkę niepełnosprawności, skarżąca uzyskała zatrudnienie od dnia [...] r., które utraciła [...] r. z powodu likwidacji zakładu pracy, zaś od dnia [...] r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, przesądzają o tym, że D. O. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. D. O. decyzję Kolegium z dnia [...] r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że matka W. H. wymaga całodobowej opieki. Opiekę nad matką przejęła od siostry, która z uwagi na zmianę adresu zamieszkania oddalonego o 500 km od miejsca pobytu matki, nie mogła tej opieki już sprawować. Wyjaśniła, że wyrejestrowała się z Urzędu Pracy, albowiem taki warunek był wymagany do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to otrzymywała do dnia 30 czerwca 2013 r., niestety po tym dniu stan chorej matki nie polepszył się, a wręcz przeciwnie pogorszył, o czym świadczy jej pobyt w szpitali w okresie od dnia [...] r. W związku z tym niezrozumiałe jest dla skarżącej, dlaczego nie może nadal otrzymywać zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Obecna na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na błędną interpretację przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego unormowania wynika, że Sąd w celu dokonania oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie dostrzeżone przez siebie naruszenia prawa i to niezależnie od żądań i zarzutów skargi. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem i wobec niezwiązania zarzutami skargi, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznawania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie organy, rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] r., uznały zgodnie, że brak jest podstawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów I i II instancji co do braku podstaw faktycznych i prawnych warunkujących pozytywne załatwienie wniosku skarżącej jest nieuprawnione z uwagi na dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powołaną w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji przyczynę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że powołana ustawa w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jak i po nowelizacji, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wprowadzonego z dniem 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego, jest wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia". Zdaniem Sądu, przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pogląd wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013r. sygn.akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, wbrew twierdzeniu Kolegium, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a które uzyskały świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 1 stycznia 2013 r., powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Tak więc, że w realiach niniejszej sprawy, nie ma potrzeby rozpatrywania kwestii, czy konkretne ustalenia przesądzają o tym, że powodem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego była rezygnacja z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, czy też niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na tę opiekę. Celem nowelizacji wprowadzającej specjalny zasiłek opiekuńczy było wyeliminowanie spośród świadczeniobiorców osób nadużywających pomocy finansowej ze strony państwa (a więc takich, które wyszukiwały w swoich rodzinach niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą), a nie pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle zasad wynikających z art. 2 Konstytucji (tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej) osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne (zarówno przed nowelizacją jak i po nowelizacji) oraz omawiany specjalny zasiłek opiekuńczy służą wspólnemu celowi, tj. rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Nie budzi żadnych wątpliwości, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. W tej sytuacji przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 podkreślił, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że pomimo wyłaniającej się z odwołania kwestii przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, nie została ona w sposób prawidłowy wyjaśniona ani oceniona. Przede wszystkim do akt administracyjnych sprawy nie załączono jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, z którego wynikałaby okoliczność przyznania świadczenia skarżącej z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, pomimo, że Kolegium wskazywało na fakt, że strona do dnia 30 czerwca 2013 r. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Co więcej organ I instancji nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń upatrując braku przesłanki rezygnacji z zatrudnienia aczkolwiek w okolicznościach zaistniałych po dacie ustalenia stopnia niepełnosprawności u matki skarżącej to nie mniej ograniczonych wyłącznie do przyczyny utraty zatrudnienia jak i faktu posiadania przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Natomiast Kolegium, mając na uwadze twierdzenia strony o posiadaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie dostrzegło braków w materiale dowodowym, błędnie przy tym wywodząc, że fakt przyznania świadczenia nie stanowi o spełnieniu omawianej przesłanki. Reasumując stwierdzić należy, że niewyjaśnienie okoliczności, czy skarżąca przed złożeniem wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast błędna interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych co do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia wskazuje na naruszenie przepisu prawa materialnego. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy, celem uzupełnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie ponownej oceny sytuacji prawnej skarżącej z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy orzeczono w punkcie I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś w pkt II na podstawie art. 152 powołanej ustawy.