II SA/Sz 1096/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr SKO.[...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. M. – S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania S. M.-S. – reprezentowanej przez adw. P. K., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wymierzenia S. M.-S. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul.[...] , pod reklamy o powierzchni [...] m² bez zezwolenia zarządy drogi w dniach: [..] r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta wymierzył S. M.-S. karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul.[...] (działka nr [...] "dr", obręb [..] ), pod reklamy umieszczone obustronnie na lawecie, bez zezwolenia zarządcy drogi, w dniach[...] . i [...] r. Wskutek odwołania wniesionego przez S. M.-S., reprezentowaną przez pełnomocnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] r. Kolegium, uwzględniając skargę Asesora Prokuratury Rejonowej, uchyliło decyzję własną z dnia [...] r. oraz uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...] wymierzył S. M.-S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. (działka nr [..] "dr", obręb [...] ), pod reklamy o powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach: [...] r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. M.-S., reprezentowana przez adw. P. K.. Pełnomocnik odwołującej się podniósł, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego pod reklamy, a jedynie do zaparkowania pojazdu jakim jest laweta w obrębie pasa drogowego oraz że utrwalone w dokumentacji zdjęciowej niniejszej sprawy obiekty nie stanowiły reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, przedmiotowy pojazd nie stanowi "nośnika reklamowego", lecz jest wyłącznie pojazdem zarejestrowanym i dopuszczonym do ruchu na drogach publicznych. Ponadto pełnomocnik zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej w jakich miejscach dopuszczone jest parkowanie przyczepy. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik odwołującej się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. M.-S., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze , utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz wypisu z ewidencji wynika, że gruntów działka nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] oznaczona jest użytkiem "dr" i stanowi pas drogowy ul. [...] . Podczas przeprowadzonych w dniach [...] r. kontroli pasa drogowego ul.[...] , stwierdzono umieszczenie w tymże pasie drogowym reklamy dwustronnej o treści "Salon Pogrzebowy [...] ..." o wymiarach 4,77 m x 2,32 m i łącznej powierzchni 22,12 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Reklama została umieszczona i zamocowana na przyczepie samochodowej - lawecie. Analiza mapy geodezyjnej, jak i dokumentacji zdjęciowej, zdaniem organu, bezsprzecznie dowodzi, że laweta z reklamą znajdowała się w obszarze rzeczonego pasa drogowego. Organ odwoławczy stwierdził, że umieszczenie ww. informacji miało na celu rozpowszechnienie usług świadczonych przez skarżącą. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2246/06. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że przedmiotowa laweta, która nie jest pojazdem wyposażonym w silnik, w dniach za które wymierzono karę nie była sprzężona z żadnym pojazdem silnikowym. Nie pełniła zatem funkcji środka transportu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w ocenie organu wynika, że w dniach [...] r. laweta stała samodzielnie w pasie drogowym ul. [...] , była wyposażona w specjalną konstrukcję pionową - ramę służącą do zamontowania dwustronnej reklamy o treści "Salon Pogrzebowy [...] ...". Ilustruje to dokładnie dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że w wymienionych dniach laweta pełniła wyłącznie funkcję reklamy wizualnej, którą umieszczono w pasie drogowym ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Za nieuzasadnione Kolegium uznało zarzuty pełnomocnika odwołującej się, że tablice o treści "Salon Pogrzebowy [...] ... " zamocowane na przyczepie samochodowej nie stanowią reklamy, a jedynie pojazd zarejestrowany i dopuszczony do ruchu na drogach publicznych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że dla oceny zgodności z prawem wymierzenia kary nie mają znaczenia argumenty podnoszone przez pełnomocnika skarżącej, iż przedmiotowa przyczepa została zaparkowana w miejscu do tego przeznaczonym (brak zakazu postoju), czy też że zarządca drogi nie wskazał skarżącej miejsc, gdzie przyczepa mogłaby być zaparkowana. W niniejszej sprawie bowiem decydującą kwestią jest sama okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M.-S. – reprezentowana przez pełnomocnika adw. P. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, która poprzez swoją treść oraz jej uzasadnienie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 156 § 1 pkt 2 poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej (z rażącym naruszeniem prawa), a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 23 oraz art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niesłuszne, nie umieściła bowiem reklamy w pasie drogowym, a jedynie zaparkowała przyczepę -jako pojazd zarejestrowany i dopuszczony do ruchu na drogach publicznych - w miejscu do tego przeznaczonym. W związku z tym nie odpowiada ona regulacjom określonym w ustawie o drogach publicznych. Ponadto decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w żaden sposób nie odniosła się do wyjaśnienia kwestii parkowania samochodów oklejonych reklamami, informacjami o prowadzonej działalności gospodarczej danego podmiotu, jak i decyzja Prezydenta w żaden sposób nie wyjaśniała tego problemu, a także nie czyniła zadość wymaganiom dla decyzji organu administracji publicznej. Zdaniem S. M.-S., na aprobatę nie zasługuje również stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji jakoby utrwalone w dokumentacji zdjęciowej obiekty w niniejszej sprawie stanowiły reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z obowiązującą zasadą clara non sunt interpretanda nie można rozszerzająco traktować określenia "reklama". Tym samym należy stwierdzić, że przedmiotowy pojazd nie stanowi "nośnika reklamowego", lecz wyłącznie pojazd zarejestrowany i dopuszczony do ruchu na drogach publicznych. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w przepisach prawa brak jest zakazu parkowania pojazdów z umieszczoną na nich reklamą stąd na drogach, w miejscach do tego przeznaczonych, poza samochodami osobowymi zgodnie z prawem parkują samochody ciężarowe i przyczepy opatrzone reklamą lub znakiem firmowym. Podobnie parkują np. taksówki, niejednokrotnie całe oklejone różnego rodzaju reklamami. Uznanie zatem, że parkowanie lawety z reklamą stanowi zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zaś parkowanie choćby zabudowanej przyczepy już nie, w ocenie skarżącej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa, ani w logice. Tak daleka interpretacja ww. zapisu prowadziłaby do objęcia obowiązkiem uzyskania zezwolenia na parkowanie każdego pojazdu, posiadającego choćby niewielką naklejkę reklamową o prowadzonej działalności gospodarczej. Przepisy ustawy w tym zakresie nie są jednoznacznie sformułowane, brak jest również wyraźnego wskazania, co rozumiane jest pod pojęciem "zajęcie pasa drogowego". Dodatkowo skarżąca podała, że nie można uznać lawety za rodzaj konstrukcji, do której przymocowano reklamy, ponieważ pełni ona tylko rolę środka transportu. Mimo, że jak słusznie podkreślił organ w swojej decyzji, iż przyczepa nie może samoistnie poruszać się po drogach, to jednak, tak samo jak samochody posiada numer rejestracyjny i dopuszczona jest do ruchu drogowego bez dodatkowych zezwoleń bez względu na to co się na niej znajduje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z kolei, jak stanowi art. 135 ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję ostateczną jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 ustawy nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami wskazanymi w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 879/07, Lex nr 488027). Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że postój przedmiotowej lawety, we wskazanej w dokumentacji fotograficznej lokalizacji, miał miejsce w datach i godzinach umieszczonych na zdjęciach. Kwestię sporną stanowi natomiast prawidłowość ustaleń organów co do samego faktu zajęcia pasa drogowego, jak również ocena, czy przedmiotowa laweta stanowi reklamę. Postój wskazany przez organy na zdjęciach wg twierdzeń skarżącej, miał jedynie charakter tymczasowy – i stanowił zaparkowanie pojazdu, przeznaczonego do ruchu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium z dnia 30 sierpnia 2012 r. stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej również jako u.d.p.), w myśl, którego karze administracyjnej podlega zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Karę tę stosownie do brzmienia wskazanego przepisu wymierza zarządca drogi. Powyższe oznacza, że dla właściwego zastosowania normy prawa materialnego, wyrażonej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, wymagane jest podjęcie przez organ takich działań w materii ustaleń faktycznych, które będą miały na celu zebranie pełnego i nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego oraz przedstawienia stronie ustalonego w ten sposób stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu decyzji. Powinnością organu jest wypełnienie postulatu prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nałożył przy tym na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 80 K.p.a., zawarta jest podstawowa zasada postępowania dowodowego (zasada swobodnej oceny dowodów), która ma na celu nieograniczanie organu, żadnymi przepisami, co do oceny wartości poszczególnych rodzajów dowodów, a by ten organ mógł swobodnie, tj. z własną oceną wyników postępowania dowodowego, ustalić w danej sprawie stan faktyczny (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH. Beck, Wydanie 11, Warszawa, 2011r., str. 349). W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów kontroli pasa drogowego z dnia [...] r. oraz z dołączonych do nich wydruków zdjęć nie wynika jednoznacznie, aby usytuowanie lawety wraz z umieszczoną na niej reklamą w pasie drogowym miało charakter stały. Świadczy o tym między innymi fakt, że na żadnym z ww. zdjęć nie widać, że ww. laweta została unieruchomiona i w tym celu jej koła podparte zostały np. klockami. Jednocześnie na kilku zdjęciach wykonanych w dniu [...] r. w ciągu 2 minut : od [...] widać, że laweta po doczepieniu do pojazdu samochodowego, opuszcza miejsce postoju . W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że treść ww. protokołów i dokumentacja zdjęciowa stanowią niewystarczający materiał dowodowy, by stwierdzić bezsprzecznie, że laweta rzeczywiście zajmowała pas drogowy ul. [...] w dniach [...] r. Dokumentacja zdjęciowa wykonana przez organ świadczy o postoju lawety z reklamą, nie zaś o zajmowaniu pasa drogowego. Organ nie przedstawił żadnego dowodu, że laweta zajmowała pas drogowy dłużej niż 2 minuty co potwierdzają wykonane zdjęcia. W tym miejscu podkreślić należy, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Dlatego też okoliczności faktyczne, które uzasadniać mają wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi, odmówić należy racji stanowisku skarżącej, że sporna laweta nie stanowi reklamy. Przepis art. 4 pkt 23 u.d.p. definiuje na użytek tej ustawy pojęcie reklamy uznając za nią nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W realiach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając przy tym wymiary reklamy umieszczonej na ww. lawecie, uznać trzeba, że spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 23 u.d.p. i tym samym słusznie organy uznały, że należy potraktować sporną lawetę jako reklamę w rozumieniu tego przepisu (por. wyrok NSA z 26 października 2006 r., sygn. I OSK 1408/05). Samo umieszczenie reklamy na lawecie nie stanowi jednak podstawy do wymierzenia kary za zdjęcia pasa drogowego. Organ winien wykazać, że reklama tego rodzaju zajmuje pas drogowy. Bezspornie winien być również wykazany czas zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy zastosują się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i poddadzą ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, tak aby doprowadzić do bezspornego ustalenia, że skarżąca faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji jest podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. W razie stwierdzenia, że wystąpiły przesłanki do nałożenia ww. kary pieniężnej, organy zobowiązane będą ponadto do przywołania materiału dowodowego na poparcie tych ustaleń. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, natomiast w pkt III na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.