II SA/Sz 1098/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania E. M., od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2019 r., w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt A. L. w Domu Pomocy Społecznej w P. , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., A. L. na swój wniosek została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w P. , z uwagi na to, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, porusza się na wózku inwalidzkim i ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. została umieszczona w ww. DPS na czas nieokreślony. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., Wójt Gminy B. ustalił E. M. (zwanej dalej stroną, skarżącą) opłatę za pobyt matki - A. L. w Domu Pomocy Społecznej w P. w wysokości [...] zł miesięcznie od lipca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dochód E. M. wynosi [...] zł z tytułu renty rodzinnej i przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. [...] zł (701,00 zł x 300%), zatem odpłatność w jej przypadku wynosi [...] zł. Organ wyjaśnił również, że obowiązek gminy do dopłaty różnicy pomiędzy wpłatami mieszkańca, jego małżonka, zstępnych oraz wstępnych, a kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej powstaje dopiero wtedy, gdy osoba korzystająca z pomocy oraz jej rodzina nie są w stanie pokryć pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS. A. L. – jako mieszkanka DPS z uwagi na osiągnięty dochód, obciążona została kwotą w wysokości [...] zł. W decyzji organ dokonał również oceny sytuacji finansowej wszystkich osób zobowiązanych z mocy ustawy. Organ uznał, że zobowiązanymi do ponoszenia kosztów są dzieci mieszkanki DPS. Wskazał w związku z powyższym, że M. S. (córka podopiecznej), ponosi odpłatność w wysokości [...] zł, K. D. (córka podopiecznej) - w wysokości [...] zł, natomiast w przypadku syna podopiecznej R. L. odpłatność wynosi [...] zł. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] wynosi [...] zł. Skarżąca nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź o zmianę decyzji i ustalenie odpłatności w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że kwota odpłatności jest bardzo wysoka i stanowi nadmierne obciążenie uniemożliwiające codzienne utrzymanie i zaspokajanie potrzeb jej samej i najbliższej rodziny. Comiesięczne naliczanie opłat spowoduje narastanie zaległości i długu ze szkodą dla codziennego utrzymania. Dodatkowo strona wskazała, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające obciążenie jej tak wysoką opłatą i należy rozważyć i ustalić ponad wszelką wątpliwość istnienie obowiązku i możliwości majątkowych. Odwołująca wskazała, że dochód z tytułu renty po zmarłym mężu, choć przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, nie może być uznany przez organ w całości jako czysty dochód. Ponosi duże wydatki na leczenie i remont mieszkania, a także na bieżące utrzymanie. Przedstawiła wyliczenie swoich comiesięcznych wydatków, tj.: ok. [...] zł media, energia, woda, gaz i śmieci; ok. [...] zł opał na sezon zimowy na rok - ok. [...] zł miesięcznie; ok. [...] zł telefon; ok. [...] zł RTV i Internet; ok. [...] zł opłata dzierżawy na rok - ok. [...] zł miesięcznie; ok. [...] zł amortyzacja samochodu, tj. przeglądy i ubezpieczenie OC - ok. [...] zł miesięcznie; ok. [...] zł paliwo do samochodu miesięcznie; ok. [...] zł żywność miesięcznie; ok. [...] zł środki czystości i higieny oraz ok. [...] zł ubrania. Dodatkowo wskazała na wydatki remontowe, które aktualnie wyniosły [...] zł i nadal rosną, zmienne koszty leczenia, które stanowią dużą część miesięcznych wydatków oraz posiadanie dzieci i wnuków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując odwołanie wydało opisaną na wstępie decyzję, biorąc pod uwagę sytuację dochodową skarżącej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca deklarowała gotowość zapłaty kwoty w wysokości [...] zł. Okoliczność ta jednak w ocenie Kolegium nie była wiążąca dla organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko judykatury, wskazał, że obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302). Dodatkowo organ podkreślił, że uregulowany w art. 61 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt krewnego (w tym przypadku wstępnego) w DPS został oparty tylko i wyłącznie na kryteriach obiektywnych, czyli stosunku pokrewieństwa oraz wysokości dochodów osoby zobowiązanej. Dlatego kryteria subiektywne, jak przykładowo sytuacja rodzinna zobowiązanego, nie mogą mieć wpływu na wysokość tej opłaty. Kolegium powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazało że zawiera on zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt: małżonek, zstępni, w następnej kolejności wstępni, a jeszcze w dalszej - gmina. O ile więc reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji na przykład wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne. Przyjęty do rozliczeń dochód odwołującej został ustalony prawidłowo, w oparciu o informację, którą sama wskazała - tj. wysokość renty rodzinnej. SKO wyjaśniło, że ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy wysokość opłaty wnoszonej m.in. przez zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego, nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, że w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. W definicji dochodu, jak i w enumeratywnym katalogu składników, których do dochodu się nie wlicza, nie wymienia się kwot pomniejszających faktyczny miesięczny dochód, przeznaczanych na bieżące wydatki bytowe (opłaty za wszelkie media, paliwo, telefon, gaz, utrzymanie samochodu), czy też wydatki związane z remontem lub kosztami leczenia. Obowiązki zstępnego osoby skierowanej i umieszczonej w domu pomocy społecznej uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego oraz jej wysokości. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej w odrębnym postępowaniu. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (na odrębności te zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 649/16). W związku z tym dowody przedłożone przez stronę potwierdzające ponoszone koszty leczenia, bieżącego funkcjonowania oraz wydatki związane z remontem mieszkania, są na obecnym etapie sprawy przedwczesne i nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia w stosunku do strony opłaty za pobyt jej matki w DPS w P. , jak również do ustalenia tej opłaty w innej wysokości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie wniosła E. M. reprezentowana przez pełnomocnika. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art.104 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2019.1507 t.j.), jak również art. 5 k.c., art. 6 k.c. i art. 27 k.r.o., art. 128 k.r.o., art. 129 k.r.o., art. 133 k.r.o., art. 135 k.r.o. Wskazując na powyższe w oparciu o art. 77 i art. 138 k.p.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o ustalenie, iż skarżąca nie ma obowiązku opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w P. zgodnie z normą zawartą ww. przepisach ustawy o pomocy społecznej, a względnie z daleko posuniętej ostrożności, że taki obowiązek ogranicza się do opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie. W uzasadnieniu skargi podniosła tożsame argumenty co w odwołaniu, podkreślając swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia obowiązku wnoszenia przez E. M. opłaty za pobyt matki – A. L. w Domu Pomocy Społecznej w kwocie [...]zł miesięcznie. Badane rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.). Zgodnie z art. 59 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu opieki społecznej. W myśl art. 60 ustawy, pobyt w domu opieki społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (...). Art. 61 ust. 1 u.p.s. stanowi zaś, że obowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z kolei w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., w sytuacji, gdy koszty pokrywane są przez członka rodziny mieszkańca ich wysokość jest ustalana w umowie zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodzić się należy z organami, że w art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją administracyjną właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Istotne jest przy tym, co także podkreślił organ odwoławczy, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt jego mieszkańca przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Powyższe regulacje pozwalają tym samym na stwierdzenie, że to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie - ustalenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Podkreślić przy tym należy, że analiza przywołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, prowadzi do wniosku, iż pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, związany jest z wydaniem, co najmniej trzech decyzji administracyjnych, tj.: - decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, - decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej oraz - decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Zważyć należy, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12), gdzie przyjęte zostało, iż obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niesporna jest okoliczność, iż decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. wydaną z powołaniem się m.in. na przepis art.59 ust.1 omawianej ustawy, A. L. matka Skarżącej została skierowana do Domu Pomocy Społecznej, następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., Starosta [...] umieścił ją w DPS. Kolejną decyzję wydał Wójt Gminy B. [...] września 2018 r., w której ustalił miesięczną odpłatność w wysokości 70 % dochodu pensjonariusza, to jest [...] zł. W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy, przeprowadziły należycie postępowanie w sprawie i prawidłowo ustaliły dochód skarżącej. Jak wskazano wyżej, art. 61 ust. 1 u.p.s., określa kolejność podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, umiejscawiając zstępnych w drugiej grupie zobowiązanych. W ocenie Sądu przewidziany w ww. przepisie obowiązek wnoszenia opłat musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Stąd za prawidłowe, wobec niemożności poniesienia całkowitej kwoty odpłatności w DPS przez pensjonariusza, jest uznanie Skarżącej, jako zstępnego, za osobę zobowiązaną do współponoszenia powyższych kosztów. Odnosząc się do wysokości opłaty, kwestionowanej przez Skarżącą wraz z Jej przekonaniem o braku możliwości partycypacji w kosztach, z powodu innych wydatków, przypomnieć należy, że średni miesięczny koszt utrzymania pensjonariusza w DPS w P. w wynosi [...] zł. Wobec niemożności ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt w DPS przez pensjonariusza, obowiązek ten spoczywa na zstępnych, co ma miejsce w tej sprawie. Opłatą obciążono także siostry Skarżącej oraz jej brata. Podstawą ustalenia kwoty odpłatności są miesięczne dochody Skarżącej uzyskiwane z tytułu renty rodzinnej, która wynosi [...] zł, zaś kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł (701 zł x 300%). Należy uznać, że organy prawidłowo przyjęły, że opłatę za pobyt matki Skarżącej w DPS należy ustalić jako różnicę pomiędzy dochodem a kryterium dochodowym, tj. [...] – 2.103,00 = [...] zł. Kwoty wydatków obejmujących opłaty, koszty leczenia i wydatki na remont itp. – nie stanowią podstawy do pomniejszenia dochodów rodziny. Za prawidłowe w ocenie Sądu należy uznać stanowisko SKO, że ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy wysokość opłaty wnoszonej m.in. przez zstępnych pensjonariusza od kryterium dochodowego, nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, że w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy. W przepisie tym ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. W definicji dochodu, jak i w enumeratywnym katalogu składników, których do dochodu się nie wlicza, nie wymienia się kwot pomniejszających faktyczny miesięczny dochód, przeznaczanych na bieżące wydatki bytowe (opłaty za wszelkie media, paliwo, telefon, gaz, utrzymanie samochodu), czy też wydatki związane z remontem lub kosztami leczenia. Obowiązki zstępnego osoby skierowanej i umieszczonej w domu pomocy społecznej uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego oraz jej wysokości. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej w odrębnym postępowaniu. Należy wskazać, że obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o. o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Stąd też nie zasługują na uwzględnienie argumenty Skarżącej odnoszące się do naruszeń przepisów k.r.o. W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi uznać należało jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a.