II SA/Sz 1099/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. N. i A. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr IX/98/19 w przedmiocie określenia warunków udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości oddala skargę. 1. Rada Gminy ("Organ") w dniu [...] kwietnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia warunków udzielania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2018 r. poz. 1716 ze zm.) Rada Gminy w § 1 ust. 1 uchwały ustaliła bonifikatę od opłaty jednorazowej należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów stanowiących własność Gminy M. w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018r. poz. 1716). W § 1 ust. 2 pkt 1 - 6 uchwały ustalono procentowo wysokość bonifikaty, o której mowa w ust. 1. W § 2 ust 1 uchwalono, że bonifikata, o której mowa w § 1 ust. 2 przysługuje osobie fizycznej będącej właścicielem budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego oraz spółdzielni mieszkaniowej będącej właścicielem budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych, zwanej dalej wnioskodawcą, która złoży wniosek o udzielenie bonifikaty od opłaty jednorazowej wraz z dowodem uiszczenia kwoty w wysokości wynikającej z zastosowania do obowiązującej wnioskodawcę opłaty jednorazowej stawki bonifikaty, o której mowa w § 1 ust. 2, z zastrzeżeniem sytuacji wskazanych w ust. 2. W § 2 ust. 2 uchwały ustalono, że bonifikata przysługuje wnioskodawcy, którego prawo do budynku lub lokalu zostało ujawnione w księdze wieczystej. W § 2 ust. 3 ustalono, że bonifikata obejmuje osoby fizyczne, które rozliczyły podatek dochodowy od osób fizycznych ze wskazaniem jako miejsca zamieszkania obszaru Gminy M. przed dniem wystąpienia o bonifikatę. Fakt spełnienia kryterium określonego w zdaniu pierwszym osoba fizyczna zobowiązana jest udokumentować poprzez przedłożenie określonych w punktach "a -d" dokumentów. Dokumenty wymienione w lit. a - d niniejszego punktu powinny obejmować ostatni rok podatkowy poprzedzający dzień złożenia wniosku o bonifikatę. W § 2 ust. 4 pkt 1 a-d aktu Rada Miejska uchwaliła, że bonifikata nie przysługuje, jeżeli wnioskodawca zalega z płatnościami wobec Gminy M. z tytułu: podatku od nieruchomości, rocznej opłaty za użytkowanie wieczyste, rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz (§ 2 ust. 4 pkt 2) gdy w budynku lub lokalu, z którym związany jest grunt objęty przekształceniem, o którym mowa w § 1 ust. 1 prowadzona jest działalność gospodarcza. 2. E. N. i A. N. ("Skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wskazaną powyżej uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. - w części dotyczącej ograniczenia kręgu osób, którym przysługuje bonifikata, do osób rozliczających podatek od osób fizycznych ze wskazaniem jako miejsca zamieszkania obszaru Gminy M. (§ 2 ust. 3). W ocenie Skarżących Rada Gminy naruszyła: - art. 9 ust. 4 i ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ("ustawa o przekształceniu") w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic podstawy prawnej i wykluczenie niektórych właścicieli lokali mieszkalnych z możliwości skorzystania z ustalonej bonifikaty, - art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminacyjne rozróżnienie obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, według nierelewantnego kryterium miejsca rozliczania podatku dochodowego. Zdaniem Skarżących w art. 9 ust. 5 ustawy o przekształceniu mowa jest o ustaleniu warunków przyznania bonifikaty, ale nie kręgu osób uprawnionych. "Warunki" należy rozumieć jako wymogi, które jest w stanie spełnić każda uprawniona osoba, a zatem takie jak np. złożenie stosownego wniosku, niezaleganie z opłatami i innymi należnościami związanymi nieruchomością, ale nie może to dotyczyć cech osobistych i dotyczących osobistej sytuacji. Organ nie może ograniczać określonego ustawą kręgu osób, które z tej bonifikaty mogą skorzystać. To ustawodawca zdecydował, że bonifikatę można przyznać osobom fizycznym. Skoro tak, to bez różnicy na jakiekolwiek względy cechujące te osoby. Obywatelom RP przysługują równe prawa, niezależnie czy mieszkają w Z. czy w M.. Miejsce rozliczania podatku dochodowego w kontekście bonifikaty sugeruje, że osoby rozliczające podatek dochodowy na terenie gminy, "zasługują" na bonifikatę, a inne "nie zasługują". Według Strony, pomijając sprzeczność z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji takie powierzchowne podejście jest nielogiczne - wszak są właściciele, którzy z różnych przyczyn nie płacą podatku dochodowego, a samorządy gminne korzystają też z dotacji państwowych, pochodzących z podatków obywateli zamieszkałych na terenie całego kraju. Opłata przekształceniowa w razie zastosowania bonifikaty nie jest w żaden sposób dofinansowana z budżetu Gminy. Różnicowanie sytuacji obywateli z uwagi na miejsce zamieszkania jest niedozwolonym kryterium wprowadzającym dyskryminację i nierówność wobec prawa. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Organu, na gruncie art. 9 ust. 4 i ust. 5 ustawy o przekształceniu, dopuszczalnym warunkiem udzielenia bonifikaty jest przyjęcie w uchwale, że obejmuje ona osoby fizyczne, które rozliczyły podatek dochodowy od osób fizycznych ze wskazaniem jako miejsca zamieszkania obszaru Gminy M.. Podjęcie przez właściwą radę uchwały w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikaty od opłaty przekształceniowej nie jest obligatoryjne. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego bonifikaty wszystkim osobom fizycznym, to wówczas regulacja z art. 9 ust. 5 ustawy nie miałaby sensu. Nadto, ustalenie w uchwale jakiegokolwiek warunku, od którego uzależnione byłoby przyznanie bonifikaty, zawsze skutkować będzie ograniczeniem kręgu osób fizycznych do niej uprawnionych. Zdaniem Organu § 2 ust. 3 uchwały nie narusza zasady równego traktowania obywateli przez władzę skoro stanowi realizację kompetencji przyznanej Organowi przez ustawodawcę. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego działają w interesie wspólnoty samorządowej, którą tworzą z mocy prawa jej mieszkańcy. Osoby rozliczające podatek na terenie Gminy M. przyczyniają się do zwiększenia dochodów Gminy, uzasadnionym jest więc, aby te osoby, w zamian za swój wkład w rozwój Gminy mogły korzystać z pewnych przywilejów, z których jednym jest właśnie bonifikata. Nie bez znaczenia jest tu również specyfika Gminy M. jako jednostki nadmorskiej, o szczególnych walorach turystycznych, w której właścicielami znacznej liczby nieruchomości (przeznaczonych dla własnych celów wypoczynkowych lub na wynajem) są osoby niezamieszkujące obszaru Gminy, które podatki rozliczają w miejscu swojego stałego zamieszkania, a jednocześnie na równi z mieszkańcami korzystają z usług publicznych i inwestycji prowadzonych w gminie i ze stałego rozwoju gminnej infrastruktury. Ponadto opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi przychód Gminy, zaś bonifikata ten przychód Gminy pomniejsza. Również z uwagi na to, w ocenie Organu, zasadnym jest ukształtowanie bonifikaty z uprzywilejowaniem jej mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. 4. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej jako: "p.p.s.a.". Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. z którego treści wynika, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Natomiast, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym sankcję nieważności można stosować wówczas gdy doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 u.s.g. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17, z dnia 5 września 2017 r. I OSK 124/17; z dnia 21 stycznia 2020r., sygn. akt I OSK 1585/18 i - orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierując się zatem powyższymi regułami Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 3, w części dotyczącej ograniczenia kręgu osób, którym przysługuje bonifikata, do osób rozliczających podatek od osób fizycznych ze wskazaniem jako miejsca zamieszkania obszaru Gminy M., i stwierdził, iż Skarżący nie wykazali, aby kwestionowana uchwała, na skutek wskazanego zapisu uchwały, w sposób niezgodny z prawem pozbawiła Ich przysługującego z mocy prawa uprawnienia (prawa do bonifikaty od opłaty przekształceniowej). Przy czym Sąd nie mógł uwzględnić w swojej ocenie podnoszonego w skardze kryterium "słuszności", gdyż nie może opierać sądowej kontroli aktu na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej - uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. 5. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Takie zastrzeżenie kompetencji rady gminy wynika z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zgodnie z którym właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od opłaty za dany rok w odniesieniu do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku. W przypadku wniesienia opłaty jednorazowej za przekształcenie gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego, właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od tej opłaty na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku (art. 9 ust. 4). W myśl art. 9 ust. 5 ustawy o przekształceniu, w zarządzeniu wojewody, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, oraz uchwale rady albo sejmiku, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 4, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. 6. W przytoczonych przepisach, co trafnie podkreślił Organ w odpowiedzi na skargę, wprost uregulowano, że Gmina nie ma obowiązku (a jedynie może) wprowadzenia bonifikaty od opłaty od opłaty jednorazowej należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów stanowiących własność Gminy. Prawo do uchwalenia bonifikaty stanowi uprawnienie właścicielskie Gminy, z którego może, lecz nie musi wcale skorzystać. W sytuacji gdy Organ Gminy zdecyduje się na wprowadzenie aktem bonifikaty od opłaty przekształceniowej to zgodnie powyższymi normami, zobligowany jest jednocześnie określić w takiej uchwale warunki przyznawania bonifikat i ich wysokość według stawek procentowych - co wynika z art. 9 ust. 5 ustawy o przekształceniu. Ustawodawca scedował więc na Organ jednostki samorządu terytorialnego prawo do decydowania o wprowadzeniu bonifikaty i do określenia reguł (warunków) przyznawania tego uprawnienia, obowiązujących na terytorium tej jednostki samorządowej. Przy czym pod pojęciem "określa warunki" - w ocenie Sądu - należy rozumieć uprawnienie Organu do ustalenia zasad przyznawania bonifikaty, a więc ustalenia kręgu beneficjentów tego przywileju, według wybranych przez Organ kryteriów. Oczywistym jest, że kryteria różnicujące uprawnienia poszczególnych podmiotów, w sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, nie mogą być ustalane zupełnie dowolnie, muszą pochodzić od racjonalnego uchwałodawcy i pozostawać w zgodzie z przepisami i celem ustawy na podstawie której podejmowana jest uchwała, jak i uwzględniać konstytucyjne wartości i zasady obowiązujące władze publiczne, o czym poniżej. Zdaniem Sądu Rada Gminy miała prawo w ramach swoich kompetencji i uprawnień wynikających z ustaw (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 5 ustawy o przekształceniu) wprowadzić w zaskarżonym § 2 ust. 3 uchwały warunek udzielania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości. Z tych względów Sąd uznał, że błędne jest stanowisko Skarżących, iż Organ podjął uchwałę z naruszeniem art. 9 ust. 4 i ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic podstawy prawnej i wykluczenie niektórych właścicieli lokali mieszkalnych z możliwości skorzystania z ustalonej bonifikaty. Nie mają też racji Skarżący, iż intencją ustawodawcy było udzielenie bonifikaty wszystkim osobom fizycznym zobowiązanym do uiszczenia opłaty przekształceniowej należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów stanowiących własność gminy. Jak słusznie wskazał Organ gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego bonifikaty wszystkim osobom fizycznym, to wówczas regulacja z art. 9 ust. 5 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o przekształceniu w istocie nie miałaby sensu. Należy tu podkreślić, że wprowadzenie w uchwale jakiegokolwiek warunku nabycia prawa do bonifikaty od opłaty przekształceniowej, adresowanej i płaconej przez osoby fizyczne będące właścicielami lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych ze swej istoty będzie skutkować ograniczeniem kręgu osób fizycznych do katalogu podmiotów, które spełniają wszystkie warunki i przesłanki przyznawania bonifikaty ustalone uchwałą. Przykładowo warunek niezalegania z podatkiem od nieruchomości, z którym przecież zgadzają się Skarżący, także spowoduje uprzywilejowanie określonej grupy osób fizycznych względem pozostałych podmiotów podlegających opłacie przekształceniowej i będzie skutkował tym, że część płacących opłatę przekształceniową nie uzyska uprawnienia do bonifikaty. 7. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia konstytucyjnej zasady równości stron i zakazu dyskryminacji poprzez wykluczenie niektórych właścicieli lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych z możliwości skorzystania z ustalonej bonifikaty wskazać trzeba, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości rozumiana jest w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki: kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania, kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13). W ocenie Sądu zaskarżone uregulowanie w zakresie ograniczenia uprawnień do uzyskania bonifikaty te kryteria spełnia. Spośród grupy podmiotów podlegających opłacie przekształceniowej Organ Gminy M., jak już wskazano powyżej, zgodnie z przepisami prawa, w ramach przysługujących mu uprawnień właścicielskich, wyodrębnił beneficjentów bonifikaty na podstawie kryterium stałego zamieszkania na terenie Gminy M. (rozliczania podatku dochodowego). Przypomnieć należy, że to właśnie ogół mieszkańców tworzy na danym terenie wspólnotę samorządową, a więc gminę. Dlatego też, zdaniem Sądu, kwestionowane kryterium racjonalnie uwzględnia interesy mieszkańców tej Gminy, jest też uzasadnione z punktu dochodów Gminy i z perspektywy ekonomicznej tej jednostki, i na pewno jest właściwe ze względu na zasadę racjonalnego gospodarowania, do których przestrzegania zobowiązana jest każda jednostka samorządu terytorialnego. Należy też zauważyć, że opisane kryterium odnosi się do jednolitej kategorii podmiotów, charakteryzujących jedną istotną cechą miejsca zamieszkania z racji odprowadzania podatku dochodowego na terenie Gminy, traktowanych równo, według jednakowej miary, bez żadnego zróżnicowania w obrębie uprawnionej grupy podmiotów. Bez wątpienia jest to zgodne z przedstawionym sposobem rozumienia konstytucyjnej zasady równości stron. Dlatego też Sąd stwierdził, że kryterium ustalone w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie może być postrzegane, jak uważają Skarżący, jako naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji, o których mowa w art. 32 Konstytucji RP. 8. W rezultacie Sąd nie znalazł żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. Skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na wstępie, na podstawie art. 151 p.p.s.a.