II SA/Sz 1104/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Od powyższej decyzji w dniu [...] r. R.K. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy [...]. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło wszczęte ww. odwołaniem postępowanie odwoławcze wskazując, że wnosząca odwołanie nie była stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] Na ww. decyzję Kolegium R.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia [...]., sygn. akt II SA/Sz 146/07, uchylił decyzję organu odwoławczego stwierdzając, że stroną postępowania może być również osoba, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jeżeli wykaże w tym swój interes prawny. Sąd wytknął też Kolegium, iż nie pouczyło wnoszącej pismo o skutkach wniesienia odwołania od decyzji, która dawno już stała się decyzją ostateczną, jak również o przysługujących jej prawnych środkach wzruszenia tej decyzji, w tym też o obowiązujących w tym zakresie terminach wynikających z k.p.a. Sąd nadto wskazał, iż Kolegium powinno poinformować wnoszącą o zaistniałej sytuacji prawnej oraz uzyskać od strony jednoznaczną deklarację co do jej intencji. W wykonaniu wytycznych Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] zwróciło się do R.K. o sprecyzowanie, czy jej podanie wniesione w dniu [...] nazwane "odwołanie" od decyzji z dnia [...] należy traktować zgodnie z jego nazwą, czy też należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...]. Kolegium jednocześnie wskazało R.K. termin, w którym wnosi się odwołanie oraz występuje z wnioskiem o wznowienie postępowania. W odpowiedzi R.K. oświadczyła, że jej podanie wniesione w dniu [...]r. należy traktować zgodnie z jego nazwą oraz oświadczyła, że do dnia dzisiejszego nie doręczono jej decyzji z dnia [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania podnosząc, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej a uchybienie tego terminu powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Zatem niezależnie od tego, czy wnosząca odwołanie R.K. posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czy też nie, okoliczność uprawomocnienia się decyzji wyłączyła możliwość złożenia przez nią skutecznie odwołania. Na opisane wyżej postanowienie R.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia [...], sygn. akt II SA/Sz 733/08, Sąd uchylił postanowienie organu odwoławczego stwierdzając, że skarżąca wniosła odwołanie powołując się na naruszenie jej interesu prawnego jako właściciela nieruchomości której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium nie zbadało, czy R.K. jest stroną postępowania w świetle art. 28 k.p.a., która co do zasady mogłaby wnieść odwołanie od decyzji. Okoliczność, że decyzji organu I instancji nie doręczono skarżącej nie oznacza, że nie przysługiwał jej przymiot strony w tym postępowaniu. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Jak to bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Stosownie do art. 39 k.p.a. doręczenia dokonuje organ administracji publicznej który wydał decyzję za pokwitowaniem za pośrednictwem poczty, przez swoich pracowników, lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Decyzja Nr [...] nie została w tym trybie doręczona skarżącej. Udostępnienie skarżącej kserokopii decyzji Nr [...] Wójta Gminy [...] przez pracownika innego organu administracji publicznej przy okazji przeglądania akt innej sprawy, z pewnością nie miało charakteru doręczenia w rozumieniu ww. przepisów k.p.a. i nie otwierało terminu do wniesienia odwołania. Zarzut skargi, że decyzja organu I instancji nigdy się nie uprawomocniła bowiem nie została doręczona stronom postępowania, nie jest więc trafny. Niewątpliwie pozbawienie stron postępowania, w tym skarżącej, możliwości brania udziału w postępowaniu przed organem I instancji powoduje że postępowanie to było dotknięte wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak pomimo tej wadliwości decyzja nr [...] uprawomocniła się. Jak to zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W takim przypadku nie było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Ponownie badając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez R.K. odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy m. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku km [...]. Kolegium uznało, że jako strona w tym postępowaniu uczestniczył jedynie inwestor. Od decyzji z dnia [...] doręczonej w dniu [...]r. inwestor nie wniósł odwołania w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna. Kolegium ustaliło również, że w dniu wydania decyzji nr [...]. R.K. była współwłaścicielką działek nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...]. Wniosek inwestora dotyczący ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też decyzja wydana na skutek tego wniosku, obejmowały również teren działki nr [...]. Skoro zatem postępowanie oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji dotyczyło również terenu działki, której współwłaścicielką była R.K. posiadała ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i mogła wnosić odwołanie od wyżej wskazanej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez R.K. pismo jej wniesione w dniu [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest odwołaniem od decyzji nr [...]. Następnie Kolegium przypomniało, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie przez stronę ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. R.K. złożyła odwołanie w roku [...], to jest [...] lata po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jeśli organ nie doręczył konkretnemu podmiotowi, będącemu jednak w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego, ani nie ogłosił decyzji, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka forma obrony interesu prawnego dotyczy jednak tylko strony pozbawionej udziału w postępowaniu i zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji z możliwością wniesienia odwołania. Dokonując kontroli wymogów formalnych odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Odwołanie to mogłoby być rozpoznane jedynie w sytuacji, gdyby odwołująca wniosła je w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono, to jest w terminie przewidzianym dla inwestora. Odwołanie zostało wniesione jednak znacznie po uprawomocnieniu się tej decyzji, zatem w oparciu o art. 134 k.p.a. orzeczono o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie Kolegium R.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Kolegium nie przeanalizowało całości akt postępowania, bowiem nie dopatrzyło się, iż odmówiono jej prawa uczestnictwa w tym postępowaniu oraz nie doręczono kwestionowanej decyzji. Zdaniem skarżącej, niedoręczenie decyzji skutkuje tym, że termin związany z doręczeniem nie rozpoczął swego biegu, a decyzja nigdy nie stała się ostateczna. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko prezentowane w treści zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 192/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na postanowienie z dnia [...]. W skutek wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej stało się uznanie za zasadnego zarzutu, że w składzie Sądu, który wydał skarżony wyrok znajdowało się dwóch sędziów wyłączonych z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 i pkt 6a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co spowodowało nieważność postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 ww. ustawy. Po otrzymaniu akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie pod nowym numerem sygn. akt II SA/Sz 1104/10. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącej – S.K.podtrzymał skargę i podniósł, że organy obu instancji powinny z urzędu wznowić postępowanie administracyjne w momencie, gdy zorientowały się, że R.K. powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] Zdaniem pełnomocnika, również sąd administracyjny nie powinien pouczać skarżącej o możliwości wznowienia postępowania, lecz widząc uchybienia organów w tym zakresie uchylić zaskarżone decyzje w części dotyczącej działki skarżącej z uwagi na takie naruszenia prawa. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniosek wyrażony w piśmie procesowym z dnia [...] o dołączenie do akt sprawy dokumentów znajdujących się w [...] Urzędzie Wojewódzkim na okoliczność wykazania oszustwa jakiego dopuścić się miał Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...], który wskazał, że jest właścicielem działki, w istocie stanowiącej własność skarżącej. Na rozprawie Sąd wydał postanowienie oddalające wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że wydając kwestionowane postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa nie naruszyło. Sprawa odwołania skarżącej złożonego dnia [...] od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] była przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie. Ostatnim w sprawie, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...], sygn. akt II SA/Sz 733/08, Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania R.K. z dnia [...] Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd zobowiązany był m.in. zbadać, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało się do wytycznych wyrażonych w wyroku z dnia [...] W tym kontekście celowym jest przypomnienie co stwierdził Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] sygn. akt II SA/Sz 733/08. W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył m.in., że "należy zgodzić się z organem odwoławczym, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Jak to bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Stosownie do art. 39 k.p.a., doręczenia dokonuje organ administracji publicznej, który wydał decyzję, za pokwitowaniem za pośrednictwem poczty, przez swoich pracowników, lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Decyzja Nr [...] nie została w tym trybie doręczona skarżącej. Udostępnienie skarżącej kserokopii decyzji Nr [...] Wójta Gminy [...] przez pracownika innego organu administracji publicznej przy okazji przeglądania akt innej sprawy z pewnością nie miało charakteru doręczenia w rozumieniu ww. przepisów k.p.a. i nie otwierało terminu do wniesienia odwołania. Zarzut skargi, że decyzja organu I instancji nigdy się nie uprawomocniła, bowiem nie została doręczona stronom postępowania, nie jest więc trafny. Niewątpliwie pozbawienie stron postępowania, w tym skarżącej, możliwości brania udziału w postępowaniu przed organem I instancji powoduje że postępowanie to było dotknięte wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak pomimo tej wadliwości decyzja nr [...] uprawomocniła się. Jak to zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu". Oceniając pod kątem zastosowania się przez organ do wskazówek Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy obecny skład orzekający stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpiło zgodnie z art. 153 P.p.s.a. i dokonało prawidłowej subsumcji prawa we właściwe ustalonym stanie faktycznym sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej budowy drogi (obwodnicy). W związku z tym, że budowa obejmowała swym obszarem również działkę należącą do skarżącej przysługiwał jej przymiot strony, co powinno skutkować uznaniem jej za podmiot, któremu winno się zapewnić czynny udział w postępowaniu. Tak się jednak nie stało. Skarżącej nie doręczono również ww. decyzji z [...] r. W przypadku wystąpienia takiej sytuacji Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje stronie prawo do ochrony swych interesów przy uwzględnieniu faktu, iż decyzja, której strona nie otrzymała weszła już do obrotu prawnego i stała się ostateczna. Przepisem gwarantującym stronie możliwość wznowienia postępowania w sprawie, w której nie brała ona udziału bez własnej winy jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym wznowienie postępowania opartego na przesłance o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony o czym jednoznacznie stanowi art. 147 k.p.a. zdanie drugie. Argumentując niedopuszczalność wznowienia postępowania z urzędu na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 w doktrynie wskazuje się, że strona rozporządza swoim prawem do obrony w postępowaniu. W razie naruszenia przepisów prawa procesowego określających prawa strony do obrony, naruszenia te ulegają sanacji, chyba że o usunięcie tych naruszeń wystąpi strona (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 7, C. H. Beck, s. 661). W tym kontekście za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut podniesiony na rozprawie w dniu [...]., jakoby to organy winny wznowić postępowanie z urzędu, gdy zorientowały się, że jedna ze stron postępowania – R.K. – nie brała w nim udziału. Z tych samych względów Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie mógł wydać wyroku uchylającego orzeczenia organów powołując się na przesłankę wznowieniową. Pomimo to, po raz pierwszy rozpoznając w sprawie wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 146/07 uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, Sąd dał skarżącej możliwość ponownego rozważenia i skonkretyzowania swojego stanowiska z dnia [...] Jednak R.K. pismem z dnia [...] jednoznacznie wyraziła wolę rozpoznania jej podania jako odwołania. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Skoro, co zostało już przesądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...], skarżąca odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] wniosła z uchybieniem terminu to organ odwoławczy zobowiązany był – zgodnie z obowiązującymi go w tym zakresie przepisami k.p.a. oraz wyrokiem - orzec tak jak to uczynił w zaskarżonym postanowieniu. Organ nie mogąc przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy prawidłowo postąpił wydając postanowienie na mocy art. 134 k.p.a. stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia przez R.K. odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. Wyjaśniając przyczynę oddalenia wniosku skarżącej zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] i podtrzymanego na rozprawie a dotyczącego dołączenia do akt sprawy dokumentów znajdujących się w [...] Urzędzie Wojewódzkim na okoliczność wykazania oszustwa jakiego dopuścić się miał Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad , należy wskazać, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podniesiona w uzasadnieniu wniosku okoliczność ewentualnego oszustwa nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę dochowania przez skarżącą terminu do złożenia odwołania bo jako taka nie miała znaczenia na fakt uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.