II SA/Sz 111/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. B.S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nakazującą rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych, posadowionych na działce nr [...] . Wynikający ze wskazanych decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [..] r. pracownicy organu pierwszej instancji, przeprowadzili kontrolę na działce nr [..], na której usytuowane były trzy obiekty budowlane, tj. domek letniskowy z zadaszonym tarasem (o wymiarach [..] m, konstrukcji drewnianej), obiekt gospodarczy typu "" (o wymiarach [..] m), oraz przyczepa turystyczna, posadowione na betonowych bloczkach. Zgodnie z ustaleniami, B.S. nabyła przedmiotowy domek letniskowy oraz przyczepę turystyczną wraz z działką w [..] r. Obiekt gospodarczy typu "" posadowiła w [..] r. Na postawienie wskazanych wyżej obiektów, B.S. nie posiadała zezwolenia właściwego organu. Organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektów budowlanych. Decyzją z dnia [...] r., organ pierwszej instancji nakazał B. S. rozbiórkę trzech tymczasowych obiektów budowlanych, posadowionych na działce nr [..] bez wymaganego zezwolenia. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w celu ustalenia stanu faktycznego posadowienia obiektów. W dniu 2 lipca 2015 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego ponownie przeprowadzili kontrolę na działce nr [..] . Ustalili, że domek z zadaszonym tarasem, w stosunku do kontroli z [...] r., został nadbudowany o poddasze użytkowe ( ). Domek posadowiony na bloczkach betonowych, podłączony jest do zasilania elektrycznego, wyposażony w instalację wodną i kanalizacji sanitarnej (szambo). Właścicielka oświadczyła, że nadbudowę wykonała w [..] r. Obiekt typu "" stoi na bloczkach betonowych i nie zmienił swojej poprzedniej lokalizacji. Przyczepa turystyczna została usunięta. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał B.S. rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych, posadowionych na działce nr [..] bez zezwolenia właściwego organu, tj: - domku letniskowego z zadaszonym tarasem o wymiarach m, - obiektu gospodarczego typu ‘" o wymiarach m. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor nie zgłosił we właściwym organie zamiaru ustawienia wskazanych wyżej obiektów. Organ wziął pod uwagę, że przedmiotowe obiekty zostały umiejscowione w odległym czasie, zatem na ich ustawienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego właściciel nie posiadał. W momencie nabycia działki, strona przejęła ciężar samowoli budowlanej i na niej spoczywa obowiązek rozbiórki przedmiotowych obiektów. Na podstawie wypisu przedstawionego przez Wójta Gminy (pismo z dnia [...] r.), organ stwierdził, że lokalizacja wskazanych w decyzji obiektów budowlanych jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości , tj. uchwały Rady Gminy z dnia 8 września 2003 r. Nr XI/53/2003. Objęty planem teren działki nr [..] zalicza się do trwałych użytków zielonych, dla których ustalony został zakaz lokalizacji zabudowy, w tym zabudowy rolniczej. Organ stwierdził, że w przypadku przedmiotowych obiektów budowlanych nie mógł wszcząć postępowania legalizacyjnego i nakazał rozbiórkę dwóch obiektów budowlanych, znajdujących się na działce nr [..] , na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. B.S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Wydanej decyzji strona zarzuciła: - naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie przeprowadzono dodatkowych ustaleń związanych z prowadzonymi procedurami zmiany studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego prowadzonych dla Gminy , w tym dla działki nr [..] , do czego organ był zobowiązany, celem ustalenia ewentualnych zmian w studium i tym samym w planie zagospodarowania przestrzennego, korzystnych dla obiektów usytuowanych na działce strony, co świadczyło o niezaistnieniu wszystkich kumulatywnych przesłanek, wynikających z naruszonego przepisu w momencie wydawania decyzji w niniejszej sprawie, - błędy proceduralne, popełnione w toku czynności przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji, polegające na tym, że merytoryczne rozstrzygnięcie w postaci decyzji organu pierwszej instancji nie oparł on o informacje dotyczące ewentualnych zmian studium zagospodarowania przestrzennego dla gminy , i tym samym organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych dodatkowych czynności ustalających, czy obiekty wymienione w decyzji będą mogły być usytuowane w przyszłości, co dawałoby możliwość stronie podjęcia czynności związanych z legalizacją usytuowanych obiektów na działce gruntu nr [..] . Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Organ uznał, że objęte postępowaniem obiekty, ze względu na ich charakter (nietrwałe powiązanie z gruntem, możliwość przeniesienia w inne miejsce) należy zakwalifikować, jako tymczasowe obiekty budowalne - art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Organ wywiódł, że w przypadku, gdy inwestor wybuduje tymczasowy obiekt budowlany bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przyjętego przez właściwy organ, będzie on stanowił obiekt budowlany, którego wybudowanie wymagało będzie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Ponieważ inwestor nie zgłosił zamiaru wybudowania przedmiotowych obiektów, organ odwoławczy uznał, że nie są one tymczasowymi obiektami budowlanymi, podlegającymi wyżej wskazanym regulacjom z art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ich budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem spoczywa na obecnym właścicielu obiektów. Wskazał, że powołana w sprawie zabudowa narusza przepisy planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XI/53/2003 Rady Gminy z dnia 8 września 2003 r., zgodnie z którą dla terenów istniejących użytków zielonych, na których znajduje się rzeczona działka nr [..], ustalono zakaz lokalizacji zabudowy, w tym zabudowy rolniczej. Wobec tego, że niniejsza zabudowa narusza przepisy w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (zakaz jakiejkolwiek zabudowy dla danego terenu), nie został – zdaniem organu odwoławczego – spełniony wymóg, z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy uznał, że organ powiatowy prawidłowo nakazał rozbiórkę przedmiotowych samowoli budowlanych. Odpowiadając na zarzuty odwołania, Wojewoda wskazał, że podstaw przyjętego rozstrzygnięcia nie mogą stanowić ewentualne przyszłe zmiany w studium zagospodarowania przestrzennego dla Gminy . W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zwrot sprawy organowi pierwszej instancji celem ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego przez ten organ oraz prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów w sprawie. Ewentualnie wniosła o zmianę decyzji organu drugiej instancji i przekazanie jej organowi pierwszej instancji. Wydanym w sprawie decyzjom skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie przeprowadzono dodatkowych ustaleń związanych z prowadzonymi procedurami zmiany studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego dla Gminy , w tym dla działki nr [..] , do czego organ był zobowiązany, celem ustalenia ewentualnych zmian w studium i tym samym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, korzystnych dla obiektów usytuowanych na działce skarżącej, co świadczy o niezaistnieniu wszystkich kumulatywnych przesłanek, wynikających z naruszonego przepisu w momencie wydawania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, - błędy proceduralne, popełnione w toku czynności przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji, polegające na tym, że merytorycznie rozstrzygnięcie w postaci decyzji organu pierwszej instancji nie oparł on o informacje dotyczące ewentualnych zmian w studium zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego prowadzonego dla Gminy , i tym samym organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych dodatkowych czynności ustalających, czy obiekty wymienione w decyzji będą mogły być usytuowane w przyszłości, co dawałoby możliwość skarżącej podjęcia czynności związanych z legalizacją usytuowanych obiektów na działce gruntu nr [..]. Skarżąca oświadczyła, że jest jedną z licznych zainteresowanych osób, która składała wniosek w przedmiocie zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki stanowiącej jej własność nr [..], obr. ewidencyjny . Stwierdziła, że wydanymi decyzjami została pozbawiona możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, mimo licznych nakładów, jakie poczyniła na nieruchomości. Nie do końca zrozumiały jest dla skarżącej powód, dla którego w treści decyzji i w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji nie dążyły do poczynienia określonych ustaleń związanych z aktualnym sposobem procedowania nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro z wiedzy jaką posiada skarżąca na dzień dzisiejszy prowadzona jest zaawansowana procedura zmierzająca do zmiany studium zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego prowadzonego dla Gminy . Wobec powyższego, postępowanie w tej sprawie winno być - zdaniem skarżącej - wstrzymane do czasu ewentualnych zmian w studium, co w konsekwencji umożliwi stronie w przyszłości podjęcie procedur legalizacyjnych. Stwierdziła, że na podnoszone w toku procedowania kwestie, nie otrzymała odpowiedzi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r., pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł, jak w skardze. Oświadczył, że nie jest mu cokolwiek wiadomo, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu, na którym położona jest działka skarżącej został zmieniony w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zgodności z prawem działań organów w sprawie zainicjowanej skargą B. S. doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej w sprawie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Jak wynika z art. 48 ust. 4 wskazanej ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany przez organ jest bezsporny. Na działce będącej własnością B. S. od r. znajduje się obiekt budowlany, tj. domek o konstrukcji drewnianej, rozbudowany w r., posadowiony na bloczkach betonowych z przyłączami wody, prądu oraz podłączony do instalacji sanitarnej. Ponadto na tej działce znajduje się od r. obiekt budowlany typu "". Obiekty te mają wieloletni okres funkcjonowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowe obiekty nie mieszczą się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane, które zwalniałyby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności nie spełniają one wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do powołanego przepisu, pozwolenia na budowę nie wymaga, budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Do robót budowlanych można przystąpić jeżeli organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w formie decyzji. Charakter przedmiotowego obiektu budowlanego oceniony łącznie z wieloletnim okresem jego użytkowania, a także wieloletni okres użytkowania obiektu typu " ", świadczy o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę tych obiektów przed ich posadowieniem. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dla wskazanych wyżej obiektów. Realizacja przedmiotowych obiektów nastąpiła więc w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, nie wystąpiły łącznie przesłanki umożliwiające skarżącej legalizację ww. obiektów budowlanych. Wprawdzie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość legalizacji takich obiektów, o jakich mowa w sprawie, ale jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z wypisu znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że działka skarżącej nr [..] , na której posadowione są sporne obiekty, położona jest na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości , uchwalony uchwałą Rady Gminy Nr XI/53/2003 z dnia 8 września 2003 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa działka, oznaczona symbolem, przeznaczona jest na cele użytków zielonych i gruntów ornych, z zakazem lokalizowania na niej jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy rolniczej (§ 28 uchwały). Z powyższego jasno wynika, że na działce nr [..] aktualny i obowiązujący od 2003 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy. Posadowienie na tej działce obiektów budowlanych, należących do skarżącej, było więc sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bezsporne było wybudowanie bez zezwolenia przedmiotowych obiektów budowlanych, a ich legalizacja w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie była możliwa, to organ zobowiązany był do podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał za niezasadne podnoszone skargą zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz popełnienia błędów proceduralnych poprzez pominięcie przez organ ewentualnych zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy . Fakt przystąpienia dopiero do zmiany studium nie daje podstaw do uznania zrealizowanej znacznie wcześniej inwestycji za zgodną z prawem. Powołana okoliczność prac na studium nie może także stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym postanowienia studium są poza zakresem normy prawnej zawartej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 288/12, opubl. w Lex nr 1230592). Ewentualne postępowanie w sprawie zmiany studium, czy też dalej idąc w sprawie uchwalenia zmiany planu miejscowego, nie wpływają w sposób bezpośredni na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej i nie są warunkiem wydania w tej mierze decyzji przez organy nadzoru budowlanego. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy), jednakże studium, w odróżnieniu od planu, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy). Nie ma w takiej sytuacji znaczenia na jakim etapie jest procedura planistyczna i jaki jest kierunek zmian. Fakt ten nie stanowi także zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2524/11 oraz wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 261/11 oraz z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 328/11, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane. Kwestionowane skargą decyzje odpowiadają prawu, a tym samym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.