II SA/Sz 1110/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta, po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia [...] r., został jej przyznany dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem [...] urodzonym [...] r., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od [...] r. do [...] r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 21 marca 2013 r. W odwołaniu z dnia [...] r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 5 kwietnia 2013 r., wnioskodawczyni wniosła o wypłacenie jej zaległego zasiłku na syna [...] w czasie, kiedy pobierała zasiłek wychowawczy tylko na jedno dziecko, syna [...]. Odwołująca się wyjaśniła, że po urodzeniu syna B. K. tylko częściowo wykorzystała przysługujący jej zasiłek wychowawczy, ponieważ w trakcie pobierania tego zasiłku, w dniu [...] r., urodziła drugiego syna K. K. Po wykorzystaniu urlopu macierzyńskiego na młodszego syna złożyła w organie I instancji wniosek o przyznanie jej pozostałego okresu zasiłku wychowawczego na syna B. i nowego zasiłku na syna K. Jednak została poinformowana przez pracownika organu, że nie może pobierać jednocześnie dwóch zasiłków wychowawczych, że najpierw należy wykorzystać zasiłek wychowawczy na dziecko które aktualnie jest najmłodsze, a po wykorzystaniu zasiłku wychowawczego na syna K., dopiero wykorzystać należny i nie wykorzystany jeszcze okres urlopu wychowawczego na starsze dziecko. Skarżąca postąpiła zgodnie z otrzymanymi wskazówkami, jednak z decyzji z dnia [...] r. wynika, że została wprowadzona w błąd i nie może wykorzystać w pełni należnego jej okresu zasiłku wychowawczego, z uwagi na to, że dziecko kończy [...] r. czwarty rok życia, co jest podstawą do skrócenia okresu zasiłkowego podczas urlopu wychowawczego. Zatem z powodu błędnej informacji uzyskanej od pracownika organu, odwołująca się nie otrzymała należnego jej jednocześnie na dwoje dzieci zasiłku wychowawczego. Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. organ I instancji przesłał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego informując jednocześnie, że odwołanie zostało złożone osobiście przez stronę w organie w dniu 5 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 1071) - dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 21 marca 2013 r., zatem termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął z dniem 4 kwietnia 2013 r. Tymczasem strona odwołanie złożyła osobiście w dniu 5 kwietnia 2013 r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. postanowienie M. K. wniosła o jego uchylenie. Wyjaśniła, że postanowienie organu odwoławczego jest wadliwe, ponieważ odwołanie wniosła do organu I instancji w dniu 4 kwietnia 2013 r., za pośrednictwem poczty polskiej, zatem z zachowaniem terminu. Do skargi dołączyła potwierdzenie nadania przesyłki poleconej do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 4 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że za podstawę orzeczenia przyjęło informację zawartą w piśmie organu I instancji z dnia 9 kwietnia 2013 r., iż skarżąca złożyła odwołanie w organie I instancji osobiście w dniu 5 kwietnia 2013 r. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy był brak w aktach administracyjnych koperty z datą nadania odwołania przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie nie jest skuteczność doręczenia decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta w dniu 13 marca 2013 r., ale zachowanie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Z akt sprawy - zwrotnego potwierdzenia odbioru - wynika, że decyzję tę M. K. odebrała w dniu 21 marca 2013 r. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie terminu, jak przyjmuje się w orzecznictwie, jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Stwierdzenie przekroczenia omawianego terminu nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie termin, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. upływał zatem w dniu 4 kwietnia 2013 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie z dnia 2 kwietnia 2013 r. wpłynęło do organu w dniu 5 kwietnia 2013 r., przy czym brak jest w aktach koperty, w której odwołanie byłoby przesłane. Z prezentaty organu nie wynika jednak, w jaki sposób odwołanie zostało złożone, osobiście czy za pośrednictwem placówki pocztowej. Niemniej jednak zestawiając powyższe daty i kierując się informacją zawartą w piśmie organu I instancji z dnia 9 kwietnia 2013 r. organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu, kontrolującego w niniejszej sprawie legalność zaskarżonego postanowienia, powyższą okoliczność organ ustalił dowolnie, bez rzetelnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, czego skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie prowadziło żadnych ustaleń, co do trybu złożenia przez skarżącą odwołania. Przyjęło, że data na prezentacie jest decydująca dla ustalenia zachowania terminu, co zdaniem Sądu w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest dopuszczalne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Decydujące znaczenie dla ustalenia zachowania terminu ma zatem data nadania przesyłki, a nie jej otrzymania przez adresata. Zauważyć także należy, że ustawodawca w treści art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. nie wprowadził wymogu nadania pisma listem poleconym. Dopuścił zatem także możliwość wysłania go listem zwykłym. Potwierdzeniem oddania pisma jest w takim wypadku umieszczona na kopercie pieczęć poczty z widniejącą na niej datą. Dowód ten z chwilą otrzymania przesyłki jest w posiadaniu jej adresata. Z tego też względu obowiązkiem organu, który stwierdza czy odwołanie zostało wniesione w terminie jest traktowanie tego dowodu z najwyższą starannością i zachowanie koperty z datą stempla pocztowego, w której pismo zostało przesłane. W sytuacji, gdy organ z przyczyn leżących po jego stronie nie jest w stanie przedstawić koperty pozwalającej na ustalenie bez cienia wątpliwości konkretnej daty nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, niedopuszczalne jest wywodzenie niekorzystnych dla strony skarżącej skutków prawnych. Błąd pracownika organu, który nie zachował koperty nie może skutkować niekorzystnymi skutkami prawnymi dla strony wnoszącej odwołanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 362/06 publ. LEX nr 291437 i z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 250/08 publ. LEX nr 537319). Orzeczenie, o którym mowa w art. 134 K.p.a. winno być oparte na wnikliwej analizie okoliczności danej sprawy, bowiem w istocie zamyka ono stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji przez odrębny organ administracji publicznej - czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 ust. 1 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku wątpliwości co do terminu wniesienia odwołania, czy też niejasności co do sposobu jego wniesienia organ winien podjąć stosowne czynności wyjaśniające. W niniejszej sprawie, z powodu braku ustaleń SKO nie wiadomo w jaki sposób skarżąca dostarczyła odwołanie do organu. Do skargi M. K. dołączyła dowód nadania w placówce pocztowej dniu 4 kwietnia 2013 r. pisma do organu I instancji. Organ odwoławczy, przed przekazaniem skargi sądowi, nie wyjaśnił, czy pismo to było odwołaniem od decyzji z dnia [...] r., mimo tego, że dysponował dowodem nadania przesyłki poleconej i znał jej numer. Z akt sprawy wynika, że Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, przekazując odwołanie organowi drugiej instancji wskazał, że skarżąca złożyła odwołanie osobiście w dniu 5 kwietnia 2013 r. Brak jednak na odwołaniu informacji, czy rzeczywiście odwołanie zostało złożone osobiście w siedzibie organu I instancji, czy za pośrednictwem operatora pocztowego. Nieuzasadnione i przedwczesne było zatem przyjęcie daty odbioru odwołania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jako wiążącej i jednocześnie przesądzenie o przekroczeniu przez skarżącą terminu. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie podjąć próbę ustalenia czy skarżąca nadała odwołanie w placówce pocztowej i kiedy, czy też złożyła je bezpośrednio w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej. Stosownie do wyników tych ustaleń organ stwierdzi zachowanie lub nie terminu do złożenia odwołania i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.