II SA/Sz 1110/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] odmówił T. G. przyznania świadczenia wychowawczego na syna K. S. w okresie od [...] r. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód roczny rodziny wyniósł [...] zł, dochód miesięczny rodziny wyniósł [...] zł natomiast dochód miesięczny w przeliczeniu na członka rodziny ([..] osoby w składzie rodziny) wyniósł [...] zł, co oznacza zdaniem Prezydenta, że wnioskodawczyni nie spełnia wymaganego dla przyznania prawa do świadczenia wychowawczego kryterium dochodowego. Świadczenie wychowawcze przysługuje bowiem na pierwsze dziecko osobom o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł., a w przypadku dziecka niepełnosprawnego -1200 zł. T. G. w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że ocena dochodu została dokonana za rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy, tj. za rok [...], w którym jej córka nie miała ukończonych lat, a więc w ocenianym okresie poprzedzającym okres zasiłkowy była pierwszym dzieckiem w rodzinie, a syn K. był drugim dzieckiem, zatem na drugie dziecko nie obowiązuje kryterium dochodowe. W dniu złożenia wniosku córka miała ukończone [..] lat i nadal jest jej pierwszym dzieckiem, a syn drugim. Córka pozostaje na jej utrzymaniu, jest uczennicą liceum, pobiera na nią alimenty z Funduszu Alimentacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 2 pkt 2 i 4 i 14, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 3 i 4, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Stosownie do przepisów wskazanej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 ustawy). Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 ustawy). Pani T. G. wraz z dwójką dzieci tworzy trzyosobowe gospodarstwo domowe. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł (art. 5 ust. 3 ustawy). Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [..] zł (art. 5 ust. 4 ustawy). Przez pierwsze dziecko rozumie się jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2 (art. 2 pkt 14 ustawy). Z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że K. S. nie jest osobą niepełnosprawną, w związku z czym w tym przypadku do rodziny strony należy stosować kryterium dochodowe w wysokości [...]zł. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, przez dochód należy rozumieć dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ustawy). Dochodem rodziny jest natomiast suma dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy). Pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 01 kwietnia 2016) i kończy się dnia 30 września 2017 r. (art. 48 ust. 1 ustawy). W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ust. 2 ustawy). Składając więc wniosek w dniu 26 kwietnia 2016 r. T. G. wnosiła o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres od r. do [...] r., a przy obliczaniu dochodu rodziny należało wziąć pod uwagę dochód uzyskany w roku kalendarzowym [..]. Organ odwoławczy ustalił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w skład rodziny T. G. wchodzi poza nią córka P. G. urodzona dnia [...] r. oraz K. S. urodzony w dniu [...] r. Na dochód rodziny strony w roku [...] składały się następujące kwoty: 1) [...] zł (dochód- Fundusz Alimentacyjny), 2) [...] zł (dochód T. G. pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne). Łączny dochód rodziny strony w [...]roku należało więc ustalić w wysokości [...] zł, w rozliczeniu miesięcznym [...]zł ([...] : 12 m-cy) natomiast w przeliczeniu na osobę – [...] zł ([...] : osoby).  W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że odwołująca się przekracza kryterium dochodowe uprawniające ją do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Świadczenia wychowawcze na drugie i kolejne dzieci przyznaje się bez względu na dochód uzyskiwany przez osobę uprawnioną, jednak w przypadku ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko spełnienie właściwego kryterium dochodowego jest warunkiem koniecznym do przyznania tego świadczenia - organy obu instancji nie mają w tym przypadku żadnego "luzu" decyzyjnego i w przypadku ustalenia, że osoba uprawniona nie spełnia kryterium dochodowego organ pierwszej instancji był zobowiązany do tego żeby wydać decyzję odmowną. Organy obu instancji są w tym zakresie związane obowiązującymi przepisami prawa - organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i nie mogą według uznania wybiórczo stosować przepisów ustawy. Odnosząc się do argumentów odwołania SKO wyjaśniło, że do dzieci w wieku poniżej 18 lat zalicza się dzieci, które nie ukończyły 18 lat przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tj. do dnia 1 kwietnia 2016 r. W dniu złożenia wniosku córka P. G. miała ukończone 18 lat i nie mogła zaliczać się do pierwszego dziecka w rozumieniu tej ustawy. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia wyżej opisanej decyzji ostatecznej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w celu przyznania jej wnioskowanego świadczenia, a także wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego w drodze wyjątku. Skarżąca podniosła, że składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego pierwotnie wpisała dwoje dzieci, ale pracownik przyjmujący wniosek polecił jej poprawienie wniosku i wykazanie jako pierwsze dziecko, na które składa wniosek – syna K., a córkę jako członka rodziny i takich poprawek wniosku faktycznie dokonała. W przekonaniu skarżącej, z uwagi na to, że jej córka w [...] r. nie miała ukończonych 18 lat i wobec tego w tym roku, była jej pierwszym dzieckiem, a syn był drugim dzieckiem, przy ocenie wniosku nie powinno obowiązywać kryterium dochodowe. Skarżąca zarzuciła ponadto, że do dochodu błędnie wliczono świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż w świetle art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego świadczenie alimentacyjne nie jest dochodem, a obowiązkowym świadczeniem rodzica względem dziecka polegającym na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Skoro jeden z rodziców nie spełnia tego obowiązku poprzez osobiste w całości lub w części starania o utrzymanie lub wychowanie uprawnionego – obowiązek ten jest spełniany w takim wypadku jako świadczenie alimentacyjne pieniężne. Strona wywiodła dalej, powołując się na art. 619 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, że urodziła dwoje dzieci, córka P. jest pierwszym dzieckiem, a syn K. drugim dzieckiem, P. nie jest tylko członkiem wchodzącym w skład rodziny. W zakresie pojęć: "pierwsze dziecko". "drugie dziecko" T. G. podniosła zarzut sprzeczności ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy z ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny legalności decyzji we wskazanym zakresie, sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej, jeżeli nie są przewidziane w przepisie prawa mającym w sprawie zastosowanie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - określanej dalej jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było prawo do świadczenia wychowawczego. W związku z treścią skargi niezbędne jest wyjaśnienie, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego zostały uregulowane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), dalej określanej "ustawą p.p.w.d.", a sposób i tryb postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze określa rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18.02.2016 r.(Dz. U. 2016, poz.214). Wskazane akty prawne kompleksowo regulują tę formę pomocy państwa i nie zawierają odesłania do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dlatego wywody skargi powołujące się na przepisy tego Kodeksu są bezprzedmiotowe dla sądowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W badanej sprawie fakty są bezsporne. W oparciu o zebrany materiał dowodowy w zaskarżonej decyzji ustalono, czego skarżąca nie kwestionuje, że T. G. jest matką dwojga dzieci, tj. córki P. i syna K., które sama wychowuje. Rodzina utrzymuje się z zarobków skarżącej oraz z świadczenia alimentacyjnego z Funduszu Alimentacyjnego. Zaistniały między skarżącą, a organami administracyjnymi obu instancji orzekającymi w sprawie spor powstał na tle wykładni pojęcia "pierwsze dziecko" oraz składników dochodu rodziny. W przekonaniu skarżącej, jej córka P., która w dniu 30 lipca 2014 r. ukończyła 18 lat, zgodnie z kolejnością urodzeń dzieci powinna być potraktowana jako jej pierwsze dziecko, a zatem przysługuje jej świadczenie na drugie dziecko, tj. syna K. i w związku z tym nie obowiązuje wskazane w zaskarżonej decyzji kryterium dochodowe, którego przekroczenie legło u podstaw odmowy przyznania świadczenia. Analiza przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prowadzi do wniosku, że stanowisko skarżącej jest błędne, a w powyższym sporze przyznać należy rację organom administracji obu instancji. Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). W myśl art. 5 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (ust. 1). Przysługuje ono jednak na pierwsze dziecko ww. osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł, a gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł (ust. 3 i 4). Przede wszystkim, skarżąca nie dostrzega lub nie przyjmuje do wiadomości, że ustawa p.p.w.d. definiuje pojęcie pierwszego dziecka, a zatem do tej ustawowej definicji należy odnosić ustalenia faktyczne. Zgodnie z art. 2 pkt 14 zd. 1 ustawy, pierwszym dzieckiem jest jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia. Oceniając zatem wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego, organy nie miały podstaw do traktowania córki skarżącej jako pierwszego dziecka w rozumieniu omawianej ustawy, skoro w momencie złożenia wniosku nie była ona jedynym dzieckiem w rodzinie, a także nie była najstarszym dzieckiem w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia. Okoliczność, że w dacie wejścia ustawy w życie, tj. 1 kwietnia 2016 r. córka skarżącej miła ukończone 18 lat życia spowodowała, że już w tym momencie nie spełniała ustawowego pojęcia "pierwsze dziecko", a definicję tę spełniał syn K. Prawidłowo zatem skarżąca wskazała we wniosku o przyznanie świadczenia z dnia [...] r. - syna K., jako pierwsze dziecko. Podkreślenia przy tym wymaga, że kryterium wieku, przyjętego w definicji ustawowej pierwszego dziecka nie można odnosić - jak to błędnie pojmuje skarżąca - do roku [...], z którego ustalany w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy p.p.w.d., zasadą jest, że świadczenie wychowawcze przyznaje się na okres trwający od dnia [...] następnego roku. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został dla pierwszego okresu świadczeniowego w art. 48 ustawy stanowiącym, że: "1. Pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia [...] r. 2. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy [...]. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu." W cytowanym art. 48 ustawodawca nie ustanowił żadnych dalszych wyjątków co do ustalenia dochodu, jak również co do innych materialnych przesłanek prawa do świadczenia wychowawczego, których spełnienie należałoby oceniać w kontekście roku [..]. Z powyższych rozważań wynika, że zgodnie z prawem przyjęto w zaskarżonej decyzji, że pierwszym dzieckiem w rodzinie, w rozumieniu ustawy, jest syn K., a zatem prawo do świadczenia na jego rzecz zależne było od spełnienia ustawowego kryterium dochodowego. W odniesieniu do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, którego przyznanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, ustawa definiuje pojęcia dochodu rodziny i dochodu członka rodziny. Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ustawy). Przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy określa zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. Co do definicji dochodu ustawa odsyła natomiast do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt: 1, 2 i 4 ustawy). Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) ilekroć w tej ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, a wśród nich ustawa wymienia wprost alimenty na rzecz dzieci. Z wyżej cytowanej definicji dochodu wynika zatem, że kwoty alimentów otrzymanych przez skarżącą w [...]r. na rzecz dzieci zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami zaliczone do dochodu, co w powiązaniu z pozostałymi składnikami tego dochodu osiągniętego w [...]r. doprowadziło do ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie na kwotę [...] zł, które jest prawidłowe tak pod względem prawnym, jak i matematycznym. W konsekwencji ustalenie w zaskarżonej decyzji, że w realiach niniejszej sprawy przekroczone zostało kryterium dochodowe wynoszące [...] zł na osobę w rodzinie, co uniemożliwiło przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, jest zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów brak było podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi. Dodać należy, iż sądy administracyjne nie zastępują właściwych organów administracji publicznej w orzekaniu, a zatem nie przyznają prawa świadczeń, w tym również nie są powołane do przyznawania świadczeń "w drodze wyjątku", o co wniosła skarżąca. Tego rodzaju świadczenia nie przewiduje również ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wobec czego organy orzekające w sprawie nie miały podstaw prawnych do orzekania w takim przedmiocie. Dlatego należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalić skargę.