II SA/Sz 1116/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił na rzecz wnioskodawcy P. G. M., A. P. R. J. , warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi i garażem dla każdego lokalu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w granicach działki nr [...] położonej w obrębie N. gmina B. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. D. oraz R. D. reprezentowana przez radcę prawnego. W odwołaniu postawiono następujące zarzuty: - naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - ustalenie warunków zabudowy w oparciu o zabudowę nie znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] , w związku z czym pominięto i nie nawiązano do zabudowań na działce nr [...] zamieszkanej przez J. D., -brak działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej budynkami jednorodzinnymi z dwoma lokalami mieszkalnymi, co nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, -brak możliwości ustalenia linii zabudowy, bowiem przy drodze wewnętrznej na której jest położona działka nr [...] nie istnieje żaden budynek mieszkalny dwulokalowy pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanego obiektu budowlanego; w granicach obszaru analizowanego w załączniku do zaskarżonej decyzji znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne jednolokalowe, - ustalenie w decyzji, linii zabudowy wbrew dyspozycji wskazanego wyżej rozporządzenia, ponieważ określona linia zabudowy nie jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; wprawdzie na działkach przy drodze na działce [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednolokalowa w zabudowie bliźniaczej, jednakże działki te dostępne są z drogi publicznej przez działkę [...] i linia zabudowy wyznaczona dla działki [...] nie stanowi przedłużenia linii zabudowy wyznaczonej od działki [...] dla ww. działek budowlanych, -wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przedmiotowa działka jest działką rolną i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze, -obniżenie wartości działki nr [...] poprzez zabudowę przez dewelopera działek sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja inwestycji polegająca na zmianie zagospodarowania terenu lub na zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przepisach art. 59 - 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono procedurę postępowania mającą na celu wydanie takiej decyzji. Celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego ze złożonego wniosku, organ I instancji na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1, a także w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zobowiązany do sporządzenia tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej, której głównym celem jest wykazanie, że funkcja, gabaryty i architektura planowanego obiektu budowlanego odpowiada istniejącej funkcji i takim samym w/w parametrom obiektów zlokalizowanych w tym obszarze. Organ odwoławczy w wyniku zbadania zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że organ I instancji wyczerpał ustawowy tryb postępowania. Przeprowadzona została analiza dotycząca warunków i zasad zagospodarowania terenu dz. nr [...] po wyznaczeniu obszaru analizowanego, w którym znajdują się budynki jednorodzinne wolnostojące np. dz. nr [...] i w zabudowie bliźniaczej np. dz.[...]. Działka ma dostęp do drogi publicznej tj. działka [...] poprzez działkę nr [...] będącą drogą wewnętrzną. Tak więc budynki położone na działkach sąsiednich m.in. [...], czyli budynki pozwalające na określenie wymagań dla zabudowy nowej, dostępne są z tej samej drogi publicznej. Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem, nawet niespełnienie tego warunku nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań dla nowej zabudowy, a działka nr [...] znajduje się właśnie w kompleksie działek wraz z drogami wewnętrznymi, stanowiącymi układ urbanistyczny zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja dotyczy ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi. Zgodnie z art. 3 pkt 2 a ustawy Prawo budowlane, budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Organ powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2008 r. w którym Sąd stwierdził, że budownictwo jednorodzinne wolnostojące i bliźniacze różni się od budownictwa jednorodzinnego szeregowego, lecz różnica ta nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Organ podkreślił, że pojęcie sąsiedztwa należy odnosić do obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a nie tylko do działek bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Organ I instancji prawidłowo więc przyjął, że zabudowaniami stanowiącymi odniesienie dla ustalenia warunków planowanej inwestycji są zabudowania na działkach [...] a nie zabudowania na działce [...]. Ustalona linia zabudowy, wynosząca [...] metrów od granicy działki [...], będącej drogą wewnętrzną, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnej inwestycji. Dla terenów przyległych do dróg publicznych usytuowanie obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi określa art. 43 ustawy o drogach publicznych określając ich odległość od krawędzi drogi. Przepisy tej ustawy nie regulują odległości w jakiej powinny być usytuowane zabudowania na działkach nie przylegających do dróg publicznych. Organ zauważył, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji legalnej pojęcia "linia zabudowy". Zgodnie natomiast z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 tego rozporządzenia. W cenie organu, w analizie uzasadniono wyznaczenie takiej a nie innej linii zabudowy, biorąc za punkt odniesienia specyficzne usytuowanie budynków po przeciwnej stronie drogi wewnętrznej [...]. Kolegium wskazało też, że działka nr [...] jest gruntem klasy [...], który nie wymaga zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia. Organ wskazał na zasadę wolności zagospodarowania terenu, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustawowymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. R. D., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono takie same zarzuty jak w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Ponadto postawiono zarzut naruszenia art. 140 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 138 pkt 1 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności do zarzutu, że żadna z nieruchomości czy działek objętych analizą urbanistyczną nie jest zabudowana budynkami jednorodzinnymi z wyodrębnieniem do dwóch lokali mieszkalnych. Skarżąca podkreśliła, że istniejąca zabudowa jednorodzinna na terenie wiejskim nie powinna zmieniać się w zabudowę gęstą jednorodzinną, szeregową w tzw. płaskie bloki, jak w zabudowie miejskiej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717, ze zm.) zwanej w dalszej części "ustawą". Art. 59 ust.1 ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe, w sytuacji łącznego spełnienia kryteriów o jakich mowa wyżej, a także parametrów, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zwanego w dalszej części "rozporządzeniem". W ocenie skarżącej, organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na dz. nr [...] w oparciu o zabudowę nie znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie dz. nr [...] oraz w sytuacji braku działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zarzut ten w istocie dotyczy naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z którego literatura i orzecznictwo wywodzi zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa tj. uzależnienia zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech istniejącego już zagospodarowania sąsiedztwa. Rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa wyznaczają dwa zasadnicze pojęcia "działka sąsiednia" oraz "działka dostępna z tej samej drogi publicznej". Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretuje się szeroko wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy odnieść je do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 3.10.2006 r. sygn. akt II OSK 196/06, wyrok NSA z 17.04.2007 r. sygn. akt II OSK 646./06, wyrok NSA z 21.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1481/10). Pojęcie "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" również nie ogranicza się do się tylko do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę poglądy wyrażone w tych orzeczeniach podziela. Tak przedstawiona wykładnia, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy daje możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej niż [...] metrów (§ 3 rozporządzenia). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przeprowadzona przez organ analiza "dobrego sąsiedztwa" nie narusza wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów rozporządzenia. Obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo. Mimo, że działka nr [...] nie leży w równej odległości od granic tego obszaru, z uwagi na przyleganie jednego boku działki do terenu niezabudowanego, odległość co najmniej [...] metrów została zachowana a teren uwzględniony do analizy stanowi zwartą zabudowę. Obszarem analizowanym objęto działki na których znajdują się domy mieszkalne jednorodzinne wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej. Na mapie będącej załącznikiem do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazano obszar objęty analizą wokół działki nr [...]. W otoczeniu zamierzonej inwestycji znajdują się budynki jednorodzinne wolnostojące np. dz. nr [...] oraz budynki w zabudowie bliźniaczej np. działki nr [...] mające dostęp do drogi publicznej powiatowej (działka nr [...]) bezpośrednio lub poprzez drogi wewnętrzne. Działka nr [...] ma dostęp do wskazanej drogi publicznej poprzez działkę nr [...] pełniącą funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej. Tak więc budynki na działkach sąsiednich, na terenie objętym analizą, dostępne są z tej samej drogi publicznej. Z dokonanej przez organ analizy oraz dołączonych do decyzji map wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się działki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej lub bliźniaczej. Usytuowanie zatem na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi nie zmieni cech dotychczasowego zagospodarowania terenu, lecz będzie kontynuacją istniejącej, zastałej tam zabudowy. Planowana inwestycja nie narusza wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, gdyż jak wskazano wyżej cechy charakteru zabudowy sąsiedniej, w szerokim tego pojęcia znaczeniu, będą zachowane. Nie sposób również podzielić zarzutu skarżącej, że określona przez organ linia zabudowy nie jest przedłużeniem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie § 4 ust. 1 rozporządzenia, organ administracji wyznacza obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1(§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie organ ustalił linię zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], wynoszącą [...] m od granicy działki [...], będącej drogą wewnętrzną, z uwagi na usytuowanie budynków na działkach nr [...] elewacją ogrodową a nie frontem w stosunku do drogi [...]. Ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić dokładne odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona, tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.11.2009 r. II SA/Kr 1359/09). Mając na uwadze wyjaśnione przez Sąd pojęcie "działki sąsiedniej" należy wskazać, że linia zabudowy projektowanej inwestycji została wyznaczona prawidłowo w stosunku do zabudowy występującej po drugiej stronie drogi wewnętrznej nr [...]. Nie zasługują na uwagę, zdaniem Sądu, również pozostałe zarzuty skargi, w szczególności, dotyczące naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 K.p.a.). Organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo uzasadniło podjęte rozstrzygnięcie oraz odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu poprzez wskazanie odpowiednich przepisów prawa które mają zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że istniejąca zabudowa jednorodzinna na wsi nie powinna się zmieniać w zabudowę szeregową, charakterystyczną dla miast, należy wskazać, że charakter zabudowy wsi nie musi być rozproszony, właściwy dla "typowej wsi". Zabudowa i zagospodarowanie przestrzenne na terenach wiejskich powinny spełniać wymagania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jeżeli takiego planu nie ma, musi być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, wydawanej po spełnieniu min. przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, przeznaczenie zabudowy działki nr [...] jest zgodne z funkcją zabudowy w obszarze analizowanym, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, brak było więc podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno decyzja Wójta Gminy, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. odpowiadają prawu. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.