II SA/Sz 1129/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 pkt 22 i art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Burmistrza z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Burmistrz decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 2, art. 3 pkt 11, art. 16a, art. 20, art.23, art. 24, art. 26, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 czerwca 2013 r., odmówił J. B. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną T. B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad żoną. Organ podał, że z przedłożonych przez stronę dokumentów oraz z przeprowadzonego w dniu [...] wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z wymagającą opieki żoną, z którą pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. T. B. z uwagi na chorobę iniepełnosprawność wymaga pomocy innych osób. J.B. ostatnio zatrudniony był w ramach robót publicznych od dnia [...] do dnia [...], a stosunek pracy ustał w wyniku upływu czasu, na jaki umowa była zawarta. Następnie wnioskodawca zarejestrowany był jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy. Zdaniem organu I instancji, rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi być to stan trwały, czyli osoba taka musi definitywnie zrezygnować z zatrudnienia, jak i nie podejmować takiego zatrudnienia w przyszłości. Natomiast w sprawie wnioskodawcy nie istnieje związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym. Od powyższej decyzji J. B. złożył odwołanie zarzucając, że jest dla niego krzywdząca. W uzasadnieniu podał, że żona posiada orzeczenie o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności () i wymaga stałej opieki. Wyjaśnił, że nie mógł zrezygnować z zatrudnienia, ponieważ zarejestrowany był w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Od dnia [...] pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad żoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na ustalenia organu I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Kolegium podało, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca ostatnio zatrudniony był w Urzędzie Miasta i Gminy w ramach [...] jako pracownik gospodarczy. Umowy wygasły wraz z upływem czasu, na jaki zostały zawarte. Po tym okresie pobierał od [...] świadczenie pielęgnacyjne, które wygasło z mocy prawa z dniem [...]. Organ odwoławczy zacytował treść art. 16a i wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumieć należy wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W związku z powyższym rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest niewykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz niewykonywanie pracy lub nieświadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że uprawnienie wnioskodawcy do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ściśle związane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sam fakt niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę, bez względu na powód zaistniałego stanu rzeczy, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w przypadku, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest niewystarczający do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem, które ma na celu rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki na osobą tej opieki wymagającą. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie spełnił przesłanki niezbędnej do przyznania mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z akt sprawy wynika bowiem, że ostatni stosunek pracy J.B. ustał z dniem [...], a z dniem [...] uzyskał natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją żoną. Tym samym organ ten stwierdził, że nie zrezygnował on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. J. B. decyzję Kolegium z dnia [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wyjaśnił, że do [...] pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Wówczas nie było mowy o jakiejkolwiek rezygnacji z pracy. W związku ze sprawowaniem opieki nad żoną wyrejestrował się z urzędu pracy i dlatego też nie poszukiwał zatrudnienia. J. B. podkreślił, że od [...] weszły w życie przepisy, które stawiają inne wymagania, w jego sprawie niemożliwe do spełnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną żonę. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) -ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi i nie budziło wątpliwości, że żona skarżącego na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który to stopień datuje się od [...] i wymaga pomocy innych osób, jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną. Organy te przyjęły, że ostatni stosunek pracy J. B. ustał z dniem [...] a z dniem [...] uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Z akt sprawy wynika natomiast, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, J. B. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną T. B., przyznane mu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący pozostawał osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Tym samym wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. W pełni zasługuje na aprobatę stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 stwierdzające, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie mniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed, jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafny jest również pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania skarżący wyjaśnił, że stan zdrowia niepełnosprawnej żony uniemożliwiał mu podjęcia pracy zawodowej. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Trudno bowiem wymagać od skarżącego spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, tj. odstąpienia od czynności zawodowych w sytuacji, gdy wcześniej przyznane miał świadczenie pielęgnacyjne, czego jednym z warunków była właśnie uprzednia rezygnacja z zatrudnienia. Dlatego też, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest wniosek Kolegium, jakoby niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w związku z zapewnieniem żonie prawidłowego funkcjonowania poprzez wykonywanie czynności życia codziennego, nie jest wystarczający do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. W kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.