II SA/Sz 1147/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Firmy A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] w sprawie wygaśnięcia decyzji dotyczącej przekazania w użytkowanie gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Firmy A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. w jednym piśmie wniosła skargę na trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w dniu [...] r. : 1) znak [...] – orzekającą o utrzymanie mocy decyzji SKO z dnia [...] r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody znak [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi B. oraz warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia; 2) znak [...] – orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji SKO z dnia [...] r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] r., znak : [...] o przekazaniu A. . 3) Znak [...] – orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji SKO z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania gruntów przekazanych S. Przewodniczący Wydziału na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. zarządził rozdzielenie skarg i tak skarga na decyzję opisaną w pkt 1 została wpisana do rep. pod sygnaturą akt II SA/Sz 1145/12, - skarga w pkt 2 – pod sygnaturą akt II SA/Sz 1146/12, - skarga z pkt 3 – pod sygnaturą akt II SA/Sz 1147/12. Na rozprawie w dniu 07 maja 2013 r., na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. II SA/Sz 1145/12, II SA/Sz 1146/12 i II SA/Sz 1147/12 do łącznego rozpoznania, ale odrębnego wyrokowania, gdyż stwierdził, że pomiędzy zaskarżonymi decyzjami istnieje związek, bowiem decyzje opisane w pkt 2 i 3 są konsekwencjami decyzji – opisanej w pkt 1 rozstrzygającej o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...] na podstawie art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), po przeprowadzeniu na wniosek S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego, znak [...] z dnia r [...]., w której stwierdzono wygaśnięcie użytkowania S. na działce nr [...] i o przekazaniu jej do zasobów A. : 1) stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego znak [...] z dnia [...] r. w części, w której stwierdzono wygaśnięcie decyzji dotyczącej przekazania S. w użytkowanie gruntów na mocy decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] r. 2) w pozostałej części odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że pismem z dnia [...] r. S. reprezentowana przez radcę prawnego L. W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. Uzasadniając wniosek strona podniosła, że S. (obecnie S.) nabyła na mocy umowy sprzedaży zawartej dnia 25 marca 1975 r. w formie aktu notarialnego Nr Rep. [...] działki o numerze [...] położone w B., wchodzące w skład nieruchomości rolnej, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (dawna KW [...]). Zgodnie ze stanem faktycznym wskazanym w uzasadnieniu postanowienia Starosty z dnia [...] r. odnośnie działki nr [...] będącej własnością SKR nastąpiło – na skutek postępowania scaleniowego prowadzonego w [...] r. – jej połączenie z działką nr [...] oraz z działką nr [...] o pow. [...] (przekazaną w użytkowanie stronie mocą decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] r. Nr [...] ). Utworzono tym samym działkę o nowym numerze [...] , wypisując ją błędnie jako będącą w użytkowaniu SKR. Dalej, na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., znak [...] wygasło użytkowanie tej działki przez SKR, a działka została przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Strona podniosła, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. o wygaśnięciu decyzji o przekazaniu stronie gruntów w użytkowanie, została wydana z uwagi na rzekomy brak wniosku S. o przyjęcie tych gruntów i braku zawarcia nowych umów sprzedaży, dzierżawy lub najmu, podczas gdy S. składała wnioski, które pozostawały bez żadnej odpowiedzi. Nadto bez udziału i powiadomienia S. sporządzono w dniu [...] r. protokół zdawczo – odbiorczy gruntów objętych decyzją z dnia [...] r., co choćby wynika z faktu, iż brak jest trzeciej strony protokołu, a dołączona została strona z podpisem Prezesa Zarządu S. K. O. z zupełnie innego dokumentu, co wynika też z jej treści i braku spójności pomiędzy stroną 1 i 2 tego protokołu. Na gruntach przekazanych powyższą decyzją znajdowały się budynki, będące własnością spółdzielni wybudowane za własne środki, za budynki strona nie otrzymała żadnej rekompensaty. S. składała wnioski, pisma i skargi odnośnie działki [...]. Kolegium odnosząc się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. wskazało, że tą decyzją stwierdzono wygaśnięcie siedemnastu decyzji dotyczących przekazania SKR w użytkowanie gruntów a następnie orzeczono o przekazaniu tych gruntów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Decyzja została wydana na podstawie art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Badając prawidłowość decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]r. Kolegium zauważyło, że Kierownik stwierdził wygaśnięcie użytkowania gruntów przekazanych SKR m.in. na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] r. znak [...] , tj. decyzji o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego wsi B. i L. w gminie P. Tymczasem zgodnie z art. 16 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej był uprawniony do wydawania decyzji (deklaratoryjnych) stwierdzających wygaśnięcie użytkowania z mocy prawa. Nie był uprawniony do orzekania na tej podstawie o innych decyzjach, w tym o decyzji wszczynającej postępowanie scaleniowe. Tak więc, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania scaleniowego nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadę decyzji nakazującą stwierdzenie jej nieważności. Kolegium podniosło dalej, że decyzja o wygaśnięciu prawa nie miała charakteru konstytutywnego, a ewentualne wygaśnięcie użytkowania następowało z mocy prawa, co decyzja kierownika urzędu rejonowego jedynie potwierdzała. Ustawodawca przekazanie nieruchomości uzależnił od uprzedniego wygaśnięcia użytkowania, a następnie stwierdzenia wygaśnięcia takiego prawa. W konsekwencji przekazanie nieruchomości AW RSP bez prawidłowego stwierdzenia powyższych zdarzeń nie można uznać za dokonane prawidłowo. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie przekazaniu nie sposób przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Działka nr [...] obejmowała swym zakresem własną działkę SKR nr [...] (otrzymaną jako grunt zamienny po scaleniu) oraz działkę nr [...] (przekazaną decyzję Naczelnika M. i G. z [...] r., Nr [...] ). Nie była więc przedmiotem wyłącznej własności SKR, a we współwłasności ze Skarbem Państwa w użytkowaniu SKR. Skoro w tej części w zakreślonym terminie, nie nastąpiła zmiana dotychczasowego użytkowania, to kierownik urzędu rejonowego miał obowiązek przekazania (nie przeniesienia własności) prawa przysługującego Skarbowi Państwa Agencji. Wskutek powyższego zmienił się jedynie dysponent prawa w części przysługującej Skarbowi Państwa. Nawet nieprecyzyjne określenie zakresu powyższego prawa nie zmienia faktu, że organ mógł przekazać skutecznie Agencji jedynie prawa po wygasłym użytkowaniu. Kolegium uznało zatem, że stwierdzając przekazanie działki nr [...] Agencji organ uczynił to w tym zakresie, w jakim prawem takim dysponował i nie sposób przyjmować, że przekazywał czy nawet zamierzał przekazać prawo, którym faktycznie nie mógł dysponować (tj. własność SKR). Kolegium uznało za chybione twierdzenie strony jakoby decyzja została wydana z uwagi na brak wniosku S. o przejęcie tych gruntów i braku zawarcia nowych umów sprzedaży, dzierżawy czy najmu. Przedmiotem badania kierownika urzędu rejonowego miało być bowiem nie złożenie wniosku o zawarcie umowy ale jej faktyczne podpisanie, a to nie nastąpiło co potwierdziła sama spółdzielnia. Brak zawarcia umowy w oznaczonym terminie skutkował wygaśnięciem prawa i obligował organ do przekazania przysługującego mu prawa AW RSP. Spółdzielnia Usług Rolniczych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że błędne było wydanie przez SKO, aż trzech osobnych decyzji w jednej sprawie, która ma za przedmiot tę samą nieruchomość w ramach toczącej się w latach 80 poprzedniego wieku postępowania scaleniowego. Podział sprawy na cząstkowe postępowanie był nieuzasadniony i spowodował zbędną dekoncentrację i rozdrobnienie wspólnego dla całej sprawy materiału dowodowego. Zdaniem strony, kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, gdyż pominięty został wniosek strony z dnia [...] r. doprecyzowujący i uzupełniający żądanie zawarte w pkt 1 pisma z dnia [...] r. Niezbędne było uzupełnienie materiału dowodowego o wszystkie akta prowadzonych postępowań toczących się z wniosków, skarg i pism wnioskodawcy odnośnie bezprawnego pozbawienia własności przedmiotowych działek z żądaniem ich zwrotu, wszczęcia postępowania uchylającego błędne decyzje, jak też skarg na naruszenie słusznego interesu i prawa spółdzielni związanych ze zwrotem na jej rzecz nieruchomości rolnych. Strona we wniosku z dnia [...] r. wniosła o włączenie do akt postępowania załączonych do pism S. z dnia [...] r. w sprawie sygn. [...] dowodów w postaci pism składowych w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiących własność spółdzielni oraz w sprawie uwłaszczenia gruntów będących w użytkowaniu S., jak też skarg na niezałatwienie tych wniosków, mających istotne znaczenie dla sprawy, a które zostały pominięte i nie znalazły się w aktach niniejszej sprawy. Zdaniem S. błędne i chybione są ustalenia SKO, że przez blisko trzydzieści lat strona nie podejmowała żadnych starań w celu wyjaśnienia i dokonania zmian stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r, na podstawie art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16, 17 i 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek S. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. znak [...]o stwierdzenie wygaśnięcia użytkowania S. na działce Nr [...] i o przekazaniu jej do Zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – orzekło o utrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak [...] z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego , znak [...] z dnia [...] r. w części, w której stwierdzono wygaśnięcie decyzji dotyczącej przekazania S. w użytkowanie gruntów na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło ustalenia i stanowisko organu wyrażone w decyzji z dnia [...]r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uznało je za niezasadne wskazując, że z art. 156 k.p.a. wynika wprost, iż postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności dotyczy konkretnych aktów administracyjnych i jego zakres wytycza treść weryfikowanego w trybie nadzwyczajnym aktu administracyjnego. Pomimo zapadnięcia osobnych rozstrzygnięć działanie Kolegium następowało w oparciu o całość skoncentrowanego i analizowanego w jednym czasie materiału dowodowego, co umożliwiało uwzględnienie całości okoliczności sprawy i twierdzeń strony. Wbrew zarzutowi w aktach sprawy znajdowały się pisma wymienione w piśmie strony z dnia [...] r. Nie dotyczyły one jednak – poza sprawą [...] rozstrzygnięć administracyjnych, a jedynie zwykłej korespondencji prowadzonej przez stronę z organami administracji. Strona wnosząc o pozyskanie kolejnych dokumentów nie wskazywała ich znaczenia dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie Kolegium, w kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. organ dokonał wyczerpującej analizy stanu prawnego i dopatrzył się w oznaczonym zakresie działań organu bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji, w której organ wykraczał poza swoje uprawnienia. Co do dalszej części decyzji nie dopatrzono się jakichkolwiek naruszeń prawa, co też zostało opisane wyczerpująco w uzasadnieniu decyzji. Dlatego zasadnie stwierdzono nieważność decyzji jedyne w części. W toku postępowania zainicjowanego przez stronę, mógł być weryfikowany jedynie fakt zawarcia w zakreślonym terminie umowy. Okoliczność braku umowy jest bezsporna, natomiast przyczyny nie zawarcia umowy, nie miały znaczenia dla prawidłowości decyzji, która nie ma charakteru uznaniowego. S. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego L. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skargę uzupełnioną pismem z dnia [...] r. Skarżąca S. zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12, art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o niepełny materiał dowodowy i błędną jego ocenę. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, a wskazywane przez stronę dokumenty stanowiły wyłącznie korespondencję między stronami nic nie wnoszącą do sprawy. Zdaniem strony, odmowa połączenia przez SKO wszystkich spraw do jednego postępowania, spowodowała brak przejrzystości orzeczniczej. Za nietrafne i sprzeczne z prawem strona skarżąca uznała powoływanie się przez SKO, że przy ocenie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej organ miał na uwadze to, iż w dacie wydania tej decyzji PRL była państwem socjalistycznym i był inny od aktualnego sposób ukształtowania przepisów postępowania administracyjnego oraz zasad konstytucyjnych, w tym dotyczących ochrony własności. Świadczy to o zaniechaniu merytorycznego rozstrzygnięcia skomplikowanego, a w rzeczywistości powstałego w sprzeczności z prawem stanu faktycznego, będącego efektem błędów popełnionych na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez organy administracji państwowej, samorządowej i podmioty dokonujące czynności materialno – technicznych na podstawie tych decyzji. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że decyzja Wojewody z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem art. 14 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, polegającym na niezbadaniu projektu scalenia i wymiany gruntów oraz braku skorygowania z urzędu decyzji, która naruszała istotne przepisy prawa. Działki nr [...] , nr [...] oraz [...] nie stanowiły dla skarżącej ekwiwalentu gruntów przedscaleniowych, były bowiem własnością strony i za te działki strona skarżąca nigdy nie otrzymała ekwiwalentu, a więc tym bardziej niemożliwym było uznanie, iż w tym zakresie doszło do przeniesienia na inny podmiot prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej. Strona skarżąca podkreśliła, że w wyniku wydania i realizacji decyzji scaleniowej doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez pozbawienie jej możliwości wykonywania prawa własności, a w efekcie końcowym do bezprawnego przeniesienia tego prawa na osoby i podmioty trzecie. Decyzja zawierająca tego typu uchybienia wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwowe prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ocenie strony skarżącej, nie rozważyło w ogóle sprawy w aspekcie skutków społecznych i gospodarczych jakie wywołała decyzja scaleniowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1265 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn, które należy brać z urzędu, bowiem zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" tej ustawy. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględnia skargę na decyzję i wówczas ją uchyla w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, rozstrzygniętą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., mocą której organ stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. w części wygaśnięcia decyzji dotyczącej przekazania S. w użytkowanie gruntów na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] r., w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. tylko w zakresie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Tryb ten służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętej najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdzi, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie wystarczy zatem takie naruszenie prawa, które nie ma charakteru kwalifikowanego. Dlatego również zakres przedmiotowy administracyjnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter ograniczony, bowiem nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, ale ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji których pozostawanie w tym obrocie byłoby sprzeczne przede wszystkim z zasadą praworządności i legalności stanowiących normatywne wytyczne dla organów administracji publicznej (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Przypomnieć także należy, że strona niezadowolona z decyzji organu administracyjnego orzekającego w przedmiocie nieważności może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek ten stanowi podstawę do przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań nie oznacza bezpośredniego ich stosowania. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie będą miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 zdanie ostatnie i art. 138 § 2 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań stosuje się wprost (vide B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H.Beck, Warszawa 2012 r., s. 495). Wskazać zatem trzeba, że organ odwoławczy orzekający w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – tak samo jak organ odwoławczy orzekający w trybie zwykłym postępowania – zgodnie z zasadą dwuinistracyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Innymi słowy, decyzja organu II instancji ponownie rozpatrującego sprawę jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu ponownie rozpatrującego sprawę nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ II instancji, rozpatrując sprawę rozstrzygnięcie przez organ I instancji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wydać rozstrzygnięte w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., przy czym przepis ten musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie procesowej formy rozstrzygnięcia. Jednym z najistotniejszych elementów jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]r., w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania gruntów, będących w użytkowaniu S. odnośnie działek [...] i o przekazaniu do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Kolegium rozpatrując – jako organ I instancji – wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. w części, w której Kierownik stwierdził wygaśnięcie decyzji Wojewody z dnia [...] r. Decyzją tą Wojewoda wszczął bowiem postępowanie scaleniowe obejmujące między innymi działkę o nr [...] , zatem nie była to decyzja o przekazaniu stronie nieruchomości w użytkowanie. W pozostałej części Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając jako organ odwoławczy, w decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 156 k.p.a., utrzymało własną decyzję z dnia [...] r. tylko w części orzekającej o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, a nie orzekło w pozostałym zakresie tj. w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w pozostałym zakresie. Innymi słowy brak jest pełnego rozstrzygnięcia decyzji. Brak pełnego rozstrzygnięcia powoduje w istocie brak przedmiotu zaskarżenia, stanowi to także naruszenie przepisów art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z powołanymi przepisami rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) jest najważniejszym składnikiem decyzji. Kolegium w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni powyższe zapatrywanie Sądu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.