II SA/Sz 1149/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] B. R. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Decyzją z dnia [.. .] r., nr [...] , na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 i ust. 3, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Sekcji Pracy Socjalnej Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Śródmieście w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie, przyznał A. M. pomoc społeczną w postaci zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] r., z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dowodów ustalono, iż wnioskodawca dysponuje dochodem w łącznej kwocie [...] zł. Na dochód ten składa się kwota [...] zł (z tytułu zbiórki surowców wtórnych) oraz kwota [...] zł (z tytułu dodatku mieszkaniowego). Wysokość dochodu A. M. nie przekraczała kryterium wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty [...] zł dla osoby samotnie gospodarującej. Organ wyjaśnił, że przy rozpatrzeniu sprawy miał na względzie, że dochód strony nie wystarczy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, w szczególności przez bezrobocie. Wysokość przyznanego świadczenia obliczono w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem danej osoby, z tym że kwota przyznanej pomocy nie może być niższa niż 50 % różnicy w owych dochodach. Uzasadniając wysokość przyznanego zasiłku okresowego organ wskazał na ograniczone możliwości Ośrodka oraz rosnącą liczbę wniosków o przedmiotową pomoc, co powoduje, że wysokość zasiłku okresowego jest limitowana, nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe. Przedmiotowa pomoc służyć ma wspomaganiu osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych, w tym materialnych, lecz nie wszystkie nawet uzasadnione i niezbędne potrzeby mogą być zaspokojone w całości. Ośrodek do którego przypisany jest wnioskodawca, w [...] r. zrealizował świadczenia w postaci zasiłków okresowych na ogólną kwotę [...] zł. Liczba osób w rodzinach korzystających z tych świadczeń wynosiła[...] , zaś średnia świadczenia na osobę w rodzinie wynosiła [...] zł. W roku [...] r. Ośrodek dysponował kwotą [...] , a przy tym liczba osób w rodzinach, które objęte będą świadczeniem utrzyma się przynajmniej na poziomie z [...] r. A. M. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Według odwołującego się, z niezrozumiałych dla niego względów, aktualnie przyznana pomoc w kwocie [...] zł, jest niższa, od przyznanej w poprzednim okresie, a która wynosiła [...] zł. Decyzją z dnia [..] r., nr[..] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071) w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4 ust 5, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń dokonanych w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [..] r., wynika że A. M. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe korzysta z dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł oraz uzyskuje kwotę [..] zł miesięcznie ze zbiórki surowców wtórnych. Organ odwoławczy przedstawił w formie równania matematycznego sposób wyliczenia kwoty minimalnej, której przyznanie ustawowo gwarantuje art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a która wyniosła [...] zł. Kolegium wyjaśniło, że pomimo tego, że dany podmiot spełnia ustawowe kryterium dochodowe, od którego zależy przyznanie pomocy społecznej, nie oznacza to, że po jego stronie istnieje roszczenie o przyznanie zasiłku okresowego w wysokości odpowiadającej jego oczekiwaniom. Stronie przyznano zasiłek okresowy w kwocie [...] zł, a zatem w kwocie wyższej niż wyliczone minimum, co pozwalało organowi odwoławczemu przyjąć, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Według organu odwoławczego, w oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego została prawidłowo ustalona sytuacja materialna i rodzinna wnioskodawcy, z uwzględnieniem potrzeb strony oraz możliwości własnych Ośrodka Pomocy Rodzinie. Kolegium dodało, że organ winien uwzględnić interesy wszystkich spełniających kryterium, którzy są uprawnieni do przyznania przedmiotowej pomocy społecznej. Ilość osób potrzebujących pomocy powoduje, że wielkość pomocy musi być racjonalna. Co oznacza, że musi wystarczyć dla wszystkich potrzebujących w zakresie, na jaki pozwalają możliwości pomocy społecznej. W podobnej sytuacji jak strona znajduje się wiele osób, a często w znacznie gorszej. Duża liczba wniosków powoduje, że nie jest możliwe przyznanie pomocy wszystkim oczekującym. Strona zaś została objęta stałą opieką ośrodka pomocy społecznej i otrzymuje doraźnie i okresowo pomoc materialną oraz dofinansowanie do zakupu żywności, opłat za mieszkanie, zakupu opału na sezon grzewczy. Tym samym Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia kwestionowanej przez A. M. decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, A. M. wskazał, że nie zgadza się z decyzjami organów obu instancji. Powtórzył, jak w odwołaniu, że aktualnie świadczenie zostało mu faktycznie zmniejszone do kwoty [...] zł, a wcześniej zasiłek ten otrzymywał w kwocie [...] zł. Wskazał, że nie przekroczył kryterium dochodowego, gdyż osiąga niski dochód, tj. w kwocie [...] zł. Ponadto uważa, że pozostałą część przyjętą przez organy do dochodu, tj. [...] zł z tytułu dodatku mieszkaniowego, nie należy brać pod uwagę, gdyż faktycznie wnioskodawca jej nie otrzymuje, lecz jest przekazywana na konto administratora budynku. W takiej sytuacji skarżący nie rozumie, jakie były przyczyny zmiany wysokości przyznanego zasiłku okresowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] , udzielając odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie przedstawiając argumentację, prezentowaną wcześniej w treści zaskarżonej decyzji. Na koniec Kolegium dodało, że nie ma żadnych przeszkód, aby skarżący zwracał się do ośrodka pomocy społecznej o przyznanie kolejnych świadczeń pieniężnych lub pomocy rzeczowej, o ile będzie znajdował się w sytuacji wymagającej odpowiedniego wsparcia. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B. R., która zgłosiła swój udział w postępowaniu przez Sądem, na rozprawie w dniu [...] r. wniosła o oddalenie skargi. Prokurator wskazała, że przyznając na rzecz skarżącego zasiłek okresowy, organy nie naruszyły prawa. Nadto podniosła, że przyznana kwota zasiłku okresowego stawia skarżącego w lepszej sytuacji od innych osób uprawnionych, co wynika ze średniej kwoty zasiłku przyznawanej takim osobom. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny w zakresie swej jurysdykcji sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez ocenę działań organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Dokonana według tego kryterium kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta odpowiada prawu. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 4 tej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Prawo do uzyskania świadczeń na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co do zasady jest uzależnione m.in. od tzw. kryterium dochodowego wnioskodawcy i członków jego rodziny. W dacie orzekania przez organy dla osoby samotnie gospodarującej jej miesięczny dochód nie powinien przekraczać kwoty 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. Nr 127, poz. 1055). W takiej sytuacji skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku okresowego, zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że świadczenie to przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Świadczenie to przysługuje wówczas, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub też dochód rodziny (w zależności od sytuacji faktycznej osoby składającej wniosek) nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dochód skarżącego nie przekracza wysokości powołanego wyżej kryterium dochodowego. Należy przy tym zauważyć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku okresowego - na co także zwróciły uwagę organy obu instancji orzekające w tej sprawie - w części dotyczącej wysokości świadczenia oraz okresu, na jaki pomoc ma być przyznana mieści się w ramach uznania administracyjnego (por. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Ol 1034/07, opubl. w Lex nr 501111; podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1018/06, opubl. w Lex nr 273707). Ramy tego uznania zakreślono m.in. w art. 38 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, i tak jak w przedmiotowym przypadku osoby samotnie gospodarującej – zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między ustawowym kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie (maksimum). Natomiast w ust. 3 art. 38 ustawy o pomocy społecznej ustalono minimalną gwarantowaną kwotę zasiłku okresowego, czyli 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej osiąganym dochodem. Należy w tym miejscu podkreślić, że charakter uznaniowy decyzji, powoduje że organ rozpatrujący może (oczywiście w granicach zakreślonych ww. przepisami ustawy), w sposób dowolny decydować o wysokości przyznanej kwoty pieniężnej. Powyższe oznacza również, że sąd administracyjny nie będąc uprawnionym do badania merytorycznej zasadności (celowości) kwestionowanej decyzji, może kontrolować jej zgodność z przepisami postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 426/08, opubl. w Lex 504718). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bezspornie, że jeżeli organ przyzna świadczenie pieniężne mieszczące się przedziale minimum i maksimum wysokości zasiłku okresowego, to organ ten nie narusza prawa. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie tej pomocy w ściśle określonej kwocie, to określiłby sztywno wysokość tego zasiłku. Dodatkowo wskazać należy, że w przypadku decyzji uznaniowej, stan faktyczny sprawy musi być ustalony w sposób bezsporny, a uzasadnienie decyzji musi przedstawiać przyczyny przyznania zasiłku w określonej wysokości. Organ ma się przy tym także kierować ogólnymi zasadami przyznawania przedmiotowej pomocy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 58/07, opubl. w Lex nr 376839). Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma również powinność kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków pieniężnych. Organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego. Nie można postawić im zarzutu naruszenia postępowania i dowolności orzekania (art. 7, 9, 10, 77, 81 K.p.a.) tylko z tego powodu, że przyznana skarżącemu pomocy jest niższa od wysokości poprzednio otrzymywanej, czy też w wysokości innej niż przez stronę oczekiwanej. Trudna sytuacja materialna skarżącego jest bezsporna i żaden z organów, ani Sąd jej nie kwestionuje. Bez wątpienia wysokość osiąganego dochodu wnioskodawcy, spełnia ustawowe kryterium dochodowe, skoro dochód ten wynosił [...] zł. Wysokość tego dochodu deklarował sam skarżący i potwierdził w oświadczeniu, stanowiące załącznik do wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. Powyższe potwierdza także protokół wywiadu środowiskowego podpisany przez wnioskodawcę. Natomiast w skardze do sądu administracyjnego, A. M. zakwestionował włączenie, do podstawy wyliczenia zasiłku okresowego, równowartość przyznanego mu dodatku mieszkaniowego. Zarzut ten jest niezasadny. Dochód stanowiący równowartość dodatku mieszkaniowego zalicza się do dochodu wnioskodawcy i jest to zgodne z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nakazuje zaliczyć uzyskane przychody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (patrz art. 8 ust. 4 tej ustawy). W wyliczeniu zawartym w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, określającym wyjątki od ww. zasady, nie wyszczególniono dodatku mieszkaniowego, a zatem zalicza się on do dochodów w rozumieniu tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I OSK 785/11, opubl. w LEX nr 984387 ). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma również znaczenia fakt, że kwotą przyznanego dodatku mieszkaniowego skarżący nie może dysponować samodzielnie, gdyż jest ona przelewana na konto zarządu budynku. Wyjaśnić należy, że dodatek mieszkaniowy stanowi skierowaną indywidualnie do danej osoby konkretną pomoc w ponoszeniu wydatków związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego. Fakt, że pomoc tego rodzaju nie jest bezpośrednio przekazywana do rąk osoby uprawnionej do dodatku nie oznacza, że nie powoduje ona zmniejszenia zobowiązań tej osoby w zakresie opłat mieszkaniowych (patrz wyrok WSA we Wrocławiu, z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 506/10, opubl. w LEX nr 759175). Sytuacja w jakiej znalazł się skarżący uprawniała go do przyznania zasiłku okresowego i został on przyznany w wysokości [...] zł i to w sytuacji, gdy średnia kwota w przeliczeniu na jedną osobę, której przyznano pomoc, wynosiła [..] zł. Skarżący otrzymał zatem pomoc w wysokości stanowiącej trzykrotność średniej kwoty przeznaczonej na pomoc dla ubiegających się i już choćby z tego względu nie sposób uznać, iż został on potraktowany gorzej niż inne osoby ubiegające się o pomoc społeczną, którym się ona również należała. Należy również zauważyć, że A. M. otrzymuje wsparcie ze strony ośrodka pomocy społecznej, okresowo i doraźnie korzysta z jego świadczeń, na co wskazują choćby, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup opału, czy też decyzja z tej samej daty w przedmiocie przyznania zasiłku stałego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na opłacenie rachunku na gaz. Ponadto jak to już zostało wyżej wskazane, skarżący korzysta z dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieści się to w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia warunkowana jest posiadanymi środkami pieniężnymi. Posiadane środki finansowe Ośrodka, przy rosnącej ilości składanych podań, uniemożliwiają całkowite zaspokojenie nawet tych uzasadnionych i niezbędnych potrzeb osób ubiegających się o środki pieniężne z pomocy społecznej. Z tych też względów wielkość przyznanego świadczenia była limitowana. Organ przyznający zasiłek okresowy brał pod uwagę realne możliwości wypłaty świadczenia, wynikające z aktualnych okoliczności, czyli warunków na dzień złożenia wniosku, tj. wysokość posiadanych środków, ilość osób podlegających pomocy oraz zakres ich potrzeb. Zatem wysokość aktualnie przyznanego świadczenia, mogła ulec zmianie, w stosunku do okresu wcześniejszego, kiedy skarżący uzyskiwał pomoc w wyższej kwocie pieniężnej. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącego, iż bez podania przyczyny "zmniejszono mu" wysokość przyznanej pomocy. Argumentacja organów obu instancji była w tej mierze prawidłowa, nie można im zarzucić, iż kierowały się w tej sprawie dowolnością. Dodać także należy, że Ośrodek zabezpiecza potrzeby obligatoryjne, podstawowe, w tym także podstawowe potrzeby skarżącego. Wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system opieki społecznej. Reasumując, należy stwierdzić, że kontrola legalności uznaniowego rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie, jak również poprzedzającego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie wskazała na wystąpienie naruszenia prawa procesowego, czy też naruszenia granic uznania administracyjnego, wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, a podjętemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Decyzje te spełniają wymogi pełnego uzasadnienia w kontekście wymogów, określonych w art. 107 § 3 K.p.a., bowiem w wystarczający sposób wyjaśniono wszystkie okoliczności faktyczne oraz zbadano i rozważono w sposób wyczerpujący wszystkie przesłanki przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dostrzegając w zaskarżonej decyzji takich naruszeń prawa, które skutkować musiałyby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.