II SA/Sz 1150/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 k.p.a. oraz art. 186 ust. 3 w zw. z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T. M. na postanowienie Starosty z dnia [...] r., w przedmiocie zwrotu T. M. podania, w którym domagał się ustalenia odszkodowania za szkodę będącą następstwem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Agencji Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że T. M. domagał się od Starosty ustalenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną w następstwie realizacji pozwolenia wodnoprawnego udzielonego wyżej wskazanemu podmiotowi decyzją Starosty z dnia [...] r., znak: [...] . Agencja Nieruchomości Rolnych - Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem na podstawie tej decyzji uzyskała od Starosty pozwolenie na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] w miejscowości B., w gminie D. w postaci poboru i piętrzenia wód tej rzeki dla potrzeb hodowli ryb karpiowatych w [...] stawach rybnych. Składając podanie T. M. powołał się na treść art. 186 ust. 3 Prawa wodnego i określił wysokość poniesionej szkody na kwotę [...] zł. Wskazał, że dzierżawcą nieruchomości sąsiadującej z należącą do niego Małą Elektrownią Wodną jest S. J., prowadzący Gospodarstwo Rybackie w tej samej miejscowości. Powstała szkoda jest wynikiem nieprzestrzegania przez S.J. warunków pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego Agencji Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem , z którego S. J. korzysta jako wydzierżawiający od Agencji Nieruchomości Rolnych, nieruchomość na obszarze której znajdują się stawy rybne. Wyrządzona mu szkoda polega na zmniejszeniu ilości produkowanej energii elektrycznej, co w konsekwencji oznacza obniżenie dochodów uzyskiwanych ze sprzedaży tej energii. Starosta postanowieniem z dnia [...] r., działając podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił T. M. podanie uznając, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Na postanowienie to złożył zażalenie T. M., wnosząc o jego uchylenie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu zażalenia stwierdził, że art. 186 Prawa wodnego dzieli wszystkie szkody, o których mowa w Prawie wodnym, na dwie grupy. Do pierwszej, należą szkody wyrządzone właścicielowi gruntów zalanych podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów Prawa wodnego przez właściciela wody lub przez właściciela urządzeń wodnych oraz szkody powstałe wskutek trwałego i naturalnego zajęcia gruntu niestanowiącego własności właściciela wody przez śródlądową wodę powierzchniową, wody morza terytorialnego lub morskie wody wewnętrzne. Do drugiej grupy, należą natomiast wszystkie inne szkody, o których mowa w Prawie wodnym. Użyty przez ustawodawcę w art. 185 ust. 1 Prawa wodnego zwrot "szkody o których mowa w ustawie" oznacza, że zawarte w Prawie wodnym przepisy o odpowiedzialności za szkody, stosuje się tylko do tych szkód, które są znane tej ustawie. Ustawa Prawo wodne, wymienia ograniczoną liczbę szkód. Przykładowo szkodą o której mowa w Prawie wodnym, jest szkoda powstała w następstwie umożliwienia dostępu do wód publicznych na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymaniem wód, ustanawiania znaków żeglugowych i umożliwienia powszechnego korzystania z wód (art. 28 ust. 3 Prawa wodnego). Różnica pomiędzy tymi grupami szkód polega na tym, że w sprawie naprawienia szkód należących do pierwszej grupy orzeka sąd cywilny, a w sprawie naprawienia szkód należących do drugiej grupy orzeka organ administracji publicznej. Wśród szkód o naprawieniu których orzeka organ administracji publicznej ustawa wyróżnia: - szkody będące następstwem pozwolenia wodnoprawnego i wówczas organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, - szkody nie będące następstwem pozwolenia wodnoprawnego, odszkodowanie ustala wtedy właściwy marszałek województwa (art. 186 ust. 3 Prawa wodnego). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma wykładnia art. 186 ust. 3 w zw. z art. 185 ust. 1 Prawa wodnego. W myśl art. 185 ust. 1 Prawa wodnego, przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody, stosuje się tylko do szkód wskazanych w tym prawie. Prawo wodne wymienia jedynie kilka takich szkód. Żaden przepis nie reguluje jednak kwestii szkody będącej następstwem pozwolenia wodnoprawnego. Jedynie przepis art. 137 stanowi o odszkodowaniu za cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego. Nie można jednak przyjąć, że szkoda powstała w następstwie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego jest następstwem tego pozwolenia. Szkoda ta jest konsekwencją odebrania lub ograniczenia danemu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego, pomimo, że podmiot ten nie ponosi winy. Artykuł 137 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, że o odszkodowaniu w razie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego, orzeka organ właściwy do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Treść tego przepisu wskazuje, że szkoda powstała jako skutek cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego nie jest szkodą, o której nowa w art. 186 ust. 3, a więc będącą następstwem pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, na szkodę jako następstwo pozwolenia wodnoprawnego wskazuje art. 76 w zw. z art. 74 ust. 3 Prawa wodnego. Ponieważ żaden z przepisów Prawa wodnego nie stanowi o szkodzie jako następstwie pozwolenia wodnoprawnego, to uzasadnione są wątpliwości, czy część pierwsza art. 186 ust. 3 Prawa wodnego, tj. norma zgodnie z którą ustalenie odszkodowania za szkodę będącą następstwem pozwolenia wodnoprawnego, należy do organu właściwego do wydania tego pozwolenia, jest normą pustą, tzn. taką, która nigdy nie znajdzie zastosowania, ewentualnie do szkód o których mowa w art. 137 i 76 Prawa wodnego. Przyjęcie takiego stanowiska, oznaczałoby, że organem ustalającym odszkodowanie w trybie administracyjnym, byłby zawsze marszałek województwa. Przedmiotem niniejszej sprawy jest szkoda, która zgodnie z tym co stwierdzono wcześniej, nie jest szkodą o której mowa w Prawie wodnym. Żaden z przepisów tego prawa nie reguluje kwestii związanych ze szkodą powstałą na skutek nieprzestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W związku z tym należałoby przyjąć, że w niniejszej sprawie przepisy Prawa wodnego w ogóle nie mają zastosowania. W konsekwencji ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym nie jest możliwe. W ustaleniu właściwego organu pomocne jest, zdaniem organu II instancji, orzecznictwo sądowe. Sąd Najwyższy, przyjął, że: "odpowiedzialność podmiotu legitymującego się pozwoleniem wodnoprawnym za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej opiera się na przepisach Prawa wodnego, gdy szkoda jest wynikiem realizacji tego pozwolenia, a więc gdy do jej powstania dochodzi przy prowadzeniu działalności zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia" (wyrok SN z dnia 28 lutego 2008 r., III CSK 252/07). Natomiast w przedmiotowej sprawie szkoda jest wynikiem bezprawnego działania polegającego na realizacji pozwolenia niezgodnie z jego treścią, a zatem niedotrzymania jego warunków, a nie jego realizacji. Do dochodzenia naprawienia szkody nie jest więc właściwy przedsądowy tryb postępowania administracyjnego określony wart. 185 i 186 Prawa wodnego z 2001 r. (wyrok SN z dnia 4 września 1979 r., II CR 253/79, niepubl., uchwała SN z dnia 17 stycznia 1989 r., III CZP 107/88, OSNC 1990, nr 1, poz. 6, wyrok SN z dnia 18 marca 2005 r., II CK 559/04, Biul. SN z 2005 r., nr 7, poz. 13). Takie same stanowisko wyrażono już wcześniej na gruncie poprzednio obowiązującego Prawa wodnego. W niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że szkoda, którą poniósł T. M. jest wynikiem nieprzestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego. Wynika to z wniosku skarżącego z dnia [...] r. w którym wskazał, że S. J. pobiera z rzeki [...] większą ilość wody, niż przewidziana w pozwoleniu wodnoprawnym. Na skutek takiego działania skarżący nie może pobrać z rzeki [...] takiej ilości wody, do jakiej uprawnia go posiadane pozwolenie wodnoprawne. Zarzut skarżącego znajduje potwierdzenie w wynikach kontroli przeprowadzonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w dniu [...]r., która między innymi wykazała, że S. J. nie przestrzega zapisów pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , dotyczących ilości pobieranej wody. W tej sytuacji, ponieważ szkoda, którą poniósł T. M., jest następstwem nieprzestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego, a kontrola przeprowadzona przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej potwierdza bezprawne działania S. J. polegające na poborze wody w większej ilości większej niż na to zezwolono, to do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego właściwy jest sąd powszechny. Organ II instancji stwierdził nadto, że choć skarżący kwestionuje wykładnię art. 186 Prawa wodnego przyjętą przez Sąd Najwyższy i podnosi, że na tle art. 186 ust. 3 Prawa wodnego istnieje rozbieżne orzecznictwo sądowe, to jednak orzeczenia powołane przez skarżącego, nie zawierają odmiennej wykładni od tej, której dokonał Sąd Najwyższy. Wypowiadają one ogóle stwierdzenia na temat samej istoty regulacji zawartej w powołanym przepisie, a orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2008 r., III CSK 252/07, jest uszczegółowieniem wykładni tej regulacji. W konsekwencji, jak wskazał organ II instancji, należało zastosować art. 66 ust. 3 kpa, w myśl którego jeżeli podanie zostało wniesiono do organu niewłaściwego, albo organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, lub gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. M. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił, że w zażaleniu na postanowienie Starosty na potwierdzenie swego stanowiska przykładowo podał dwa rozstrzygnięcia, a mianowicie wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2004 r., IV SA 2007/2003, Lex Polonica 371007 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., III CZP 27/2004, OSNC 7-8 z 2005 r., poz.119). Natomiast na uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, w zasadzie jako przesądzający, tylko jeden wyrok, a mianowicie wyrok SN z dnia 28 lutego 2008 r., III CSK 259/07, całkowicie pomijając, podkreśloną przez skarżącego, rozbieżność w orzecznictwie na tle art. 186 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego analiza art. 186 ust. 3 Prawa wodnego wskazuje, że to strona wybiera tryb postępowania, natomiast organ ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej, jeżeli strona złoży stosowny wniosek o odszkodowanie. Organ administracji publicznej nie może pozbawić strony możliwości załatwienia sprawy na drodze administracyjnej, wskazując jedynie możliwość dochodzenia roszczeń przed sądem, lecz zobligowany jest do wydania stosownej decyzji w tym zakresie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., III SAB/Lu 4/10, Lex nr 668614. Tak więc organ pierwszej instancji winien wydać decyzję, nie zaś zwracać wniosek skarżącego wskazując na właściwość sądu powszechnego. Poza tym skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawił okoliczności związane z udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego Agencji Nieruchomości Rolnych i sposobem działania S. J., który działając w ramach tego pozwolenia pobiera z rzeki [...] większe ilości wody, niż określone w pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia przesądzenia czy do rozpoznania sprawy jest właściwy organ administracji, czy sąd powszechny. Zależy to od stwierdzenia, czy szkoda została wyrządzona działaniem w ramach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, albo czy jest związana z przekroczeniem warunków określonych w tym pozwoleniu. Starosta decyzją z dnia [...] r., znak[...], udzielił Gospodarstwu Nadzoru i Administrowania Zasobem w pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] do hodowli ryb karpiowatych w [...] stawach o powierzchni [...] ha w miejscowości B. gm. D., w tym. m.in. na pobór wód powierzchniowych rzeki [...] dla potrzeb wymienionych w pozwoleniu stawów, zlokalizowanych po obu brzegach rzeki [...] od km [...] do km [...] (decyzja w aktach administracyjnych). Na podstawie decyzji pobór wody dla potrzeb stawów ma odbywać się za pomocą doprowadzalników [...] " poprzez szerokie przelewy niezatopione. Szerokość otwarcia przelewów na obu doprowadzalnikach winna być realizowana zgodnie z tabelą nr [...] załącznika nr [...]. Dopuszczalne jest dowolne przenoszenie przepływu na doprowadzalnikach w zależności od potrzeb z jednoczesnym bezwzględnym zachowaniem sumy szerokości przelewów według tabeli, niezależnie od aktualnej wysokości piętrzenia na jazie głównym. Do obowiązków korzystającego z pozwolenia wodnoprawnego należy m.in. racjonalne gospodarowanie wodą przestrzeganie i systematyczne dokumentowanie ilości pobieranej wody z rzeki [...], zgodnie z pozwoleniem oraz codziennego pomiaru ilości pobieranej wody powierzchniowej przy pomocy szerokiego przelewu niezatopionego o stałym progu oraz rejestrowanie ilości pobieranej wody. Natomiast T. M. posiada pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone przez Starostę. Przedmiotem pozwolenia jest pobór wody z rzeki [...] w km [...] do napędu dwóch turbin elektrowni wodnej w B. Dysponujące pozwoleniem wodnoprawnym Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem realizuje jednak pozwolenie niezgodnie z jego treścią, ponieważ w myśl załącznika nr [...], tabela nr [...] do pozwolenia wodnoprawnego, maksymalna suma szerokości otwarcia przelewów na obu doprowadzalnikach, to określona ilość w metrach w poszczególnych miesiącach w okresie [...] roku następnego. Dopuszczone zostało dowolne przenoszenie przepływu na doprowadzalnikach w zależności od potrzeb z jednoczesnym bezwzględnym zachowaniem sumy szerokości przelewów według tabeli, niezależnie od wysokości piętrzenia na jazie głównym, co oznacza, że zawsze musi być zachowana suma szerokości maksymalnego otwarcia przepływów na obu doprowadzalnikach [...] określona we wskazanym wyżej załączniku. Jednak podmiot dysponujący pozwoleniem wodnoprawnym do celów rybackich nie przestrzega powyższych warunków. Zostało to stwierdzone w ewidencji dziennej poboru wody przez dwa doprowadzalniki [...], którą prowadzi T. M., mając w pozwoleniu zagwarantowany dostęp do tych urządzeń. Niezależnie od ustaleń dokonanych przez skarżącego, przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego zostało stwierdzone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej na podstawie przeprowadzonej kontroli (pismo z dnia [...] r. w aktach administracyjnych), który zawiadomił o tym Policję, w celu podjęcia działań zmierzających do ukarania sprawców naruszenia warunków określonych w pozwoleniu. Z powyższych rozważań wynika, że szkoda jaką poniósł skarżący jest konsekwencją działań wykraczających poza warunki udzielonego gospodarstwu rybnemu pozwolenia wodnoprawnego i polega na poborze większej ilości wody niż określone w pozwoleniu. Nie jest to więc szkoda poniesiona w związku z realizacją uprawnienia wodnoprawnego, lecz szkoda wyrządzona działaniami pozaprawnymi, przekraczającymi zakres posiadanych uprawnień. Tym samym słuszne jest stanowisko organu, że w takich sprawach dochodzenie naprawienia szkody odbywa się przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Wbrew zarzutowi podniesionemu przez skarżącego nie ma znaczenia, ilość powołanych orzeczeń, jak też wątpliwości interpretacyjne związane z przepisami o naprawieniu szkody w Prawie wodnym. Decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny danej sprawy, na co wskazał w swych orzeczeniach Sąd Najwyższy. Stan ten, w niniejszej sprawie, odpowiada stanowi na podstawie którego Sąd Najwyższy rozstrzygnął o dopuszczalności drogi sądowej, w postępowaniu przed sądem powszechnym (zob. wyrok SN z dnia 28 lutego 2008 r., III CSK 252/07). W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.