II SA/Sz 1155/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenia mieszkalne na działce nr [...] w miejscowości C., gm. C.. Organ I instancji ustalił w decyzji rodzaj zabudowy - funkcję mieszkalną -pozostawiając pozostałe warunki i ustalenia przyjęte dla tej zabudowy, w tym cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, bez zmian. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że w sprawie były podejmowane decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy w dniach [...] r. (po uzupełnieniu wniosku) i decyzja z dnia [...] r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, kolejno uchylane decyzjami Kolegium, ostatnia z dnia [...] r. Dlatego ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) i obejmuje działki zabudowane nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zdaniem organu I instancji obszar ujęty w analizie przedstawia zagospodarowanie działek sąsiednich tych najbliżej zlokalizowanych jak i położonych w dalszym sąsiedztwie w sposób wystarczający dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego odstąpiono od rozszerzenia obszaru analizowanego. W zakresie funkcji, analiza oraz wizja w terenie w dniu 27 kwietnia 2016 r., wykazały, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje przede wszystkim zabudowa magazynowa oraz produkcyjna i zabudowa gospodarcza. W dalszym sąsiedztwie przy drodze zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Dokumentacja fotograficzna wskazuje, że strefa mieszkaniowa jest wyraźnie rezerwowana we frontowych częściach nieruchomości, gdzie usytuowane są typowe budynki mieszkalne, nie zaś w głębi terenu. Budynek w którym ma być wprowadzona funkcja mieszkalna jest w tej chwili budynkiem gospodarczym, otoczonym działkami zabudowanymi i zagospodarowanymi przez budynki produkcyjno-magazynowe. Także w bezpośrednim sąsiedztwie sytuowane są tereny na których składowane jest drewno wykorzystywane w produkcji. Uwzględniając powyższe oraz w ślad za orzeczeniem Kolegium z dnia 7 listopada 2016 r., w którym wskazano, że nie można odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy oprzeć na przepisach art. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących ładu przestrzennego, organ I instancji uznał za wystraczające, dla określenia sąsiedztwa, zabudowania mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane wzdłuż drogi gminnej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. K., władający sąsiednią nieruchomością zabudowaną, tj. działką nr [...]. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art.77 § 1 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie zakłóci dotychczasowego sposobu korzystania z budynku, który w części jest budynkiem produkcyjno-magazynowym, a w części będzie zawierał pomieszczenia mieszkalne. Nadto nie wyjaśniono dlaczego położone w dalszym sąsiedztwie budynki mieszkalne jednorodzinne stanowią odniesienie dla wnioskowanej zabudowy, gdy tymczasem w pobliskim sąsiedztwie znajdują się budynki produkcyjno-magazynowe. W ocenie odwołującego organ I instancji naruszył także art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz poprzez wprowadzenie nowej funkcji do analizowanego obszaru, która nie będzie mogła współistnieć z istniejącą tam funkcją. Nadto naruszony został art. 59 ww. ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art 50 - 58 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz.,1073), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu (...), każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji, stosownie do przepisów art. 53 ust 3 w związku z art. 64 ust. 1 o ustawy planowaniu (...) dokonał niezbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, w szczególności uwzględniając funkcję istniejącej w jej sąsiedztwie zabudowy. Ustalono, iż w zakreślonym wokół działki nr [...] w miejscowości C., gm. C. obszarze analizowanym występuje zabudowa magazynowa oraz produkcyjna i zabudowa gospodarcza (dz. [...], [...], [...], [...]). W pewnym oddaleniu, ale w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dz. [...], [...], [...] i [...]), występuje więc kontynuacja funkcji. Działka posiada dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie jest wystarczające; teren jest działką budowlaną i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nie narusza przepisów odrębnych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają kwestie usytuowania na działce budynku, bowiem bez zmian pozostają parametry odnoszące się do powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku i geometrii dachu. Analizę przeprowadził i projekt decyzji sporządził uprawniony architekt urbanista, co czyni zadość wymogom ust. 4 art. 60 ustawy o planowaniu (...). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić. W analizowanej sprawie, wystarczające jest istnienie zabudowy o tożsamej funkcji mieszkaniowej, co potwierdza jej kontynuację i wbrew wywodom odwołania nawet pewne oddalenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej nie może stanowić podstawy do wydanie niezgodnego z wnioskiem rozstrzygnięcia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają wywody odwołania odnoszące się do ewentualnych, przewidywanych przez odwołującego utrudnień i niedogodności jakie potencjalnym lokatorom i prowadzącemu działalność gospodarczą A. K. spowodować może planowana zmiana istniejącego pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenia mieszkalne oraz prowadzona w pozostałej części istniejącego budynku działalność, gdyż dotyczą jedynie ewentualnego naruszenia interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Podobnie za nieuprawniony uznało Kolegium zarzut podnoszony w punkcie 4 odwołania, albowiem ustawodawca, w przepisie art. 64 ustawy o planowaniu, nakazał odpowiednie stosowanie, między innymi przepisu art. 56 ustawy, do decyzji o warunkach zabudowy. A. K. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie: a) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zbadania przez organy administracji publicznej, czy w realiach przedmiotowej sprawy dokładne parametry inwestycji co do ilości lokali mieszkalnych i miejsc garażowych itp. planowanego budynku wielolokalowego jest do pogodzenia z zabudową zastaną na obszarze analizowanym, która jest zdominowana przez zabudowę jednorodzinną, b) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści decyzji, dlaczego organy administracji publicznej (pomimo ustalenia, że w pobliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się całkowicie inna zabudowa- wyłącznie budynki produkcyjno-magazynowe, a w dalekim budynki jednorodzinne mieszkalne, usytuowane we frontowych częściach nieruchomości) nie uznają planowanej inwestycji, polegającej na zmianie użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenia mieszkalne, za inwestycję, która nie spełnia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, kiedy cechy i funkcje planowanej inwestycji w obszarze analizowanym są dla niego nowe, wcześniej niewystępujące, c) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia w przedmiotowej sprawie, że w obrębie nieruchomości, w której ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania, w jej bliskim sąsiedztwie, przeważa funkcja produkcyjno-magazynowa, a nie mieszkalna i że wprowadzenie do tego budynku funkcji mieszkalnej nie jest kontynuacją tej funkcji w obszarze tego budynku, jak i tych nieruchomości, d) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia tego, w jaki sposób jest usytuowany budynek na nieruchomości, w którym ma dojść do zmiany sposobu użytkowania - budynek ten stoi w głębi nieruchomości gruntowej, a w dalekim sąsiedztwie (w ramach funkcji mieszkalnej) pojawiają się budynki tuż przy granicy frontowej nieruchomości, e) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą nieprawidłowym uznaniem, że nowo planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i że przeprowadzenie tej inwestycji nie spowoduje wprowadzenie nowej funkcji do obszaru analizowanego, która nie będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z dotąd istniejącą tam funkcją, f) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą zbyt daleko idącą możliwością rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, wpływającą na niczym nieograniczoną możliwość zagospodarowywania terenu. W ocenie skarżącego, ta nowo wprowadzona funkcja mieszkalna do nieruchomości inwestora, która nie tyle graniczy płot w płot z jego nieruchomością o przeznaczeniu produkcyjno-magazynowym, co będzie się znajdować w tym samym budynku, oddzielonym jedynie ścianą, jest nie do pogodzenia i nie będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecna już funkcją, a także w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja ograniczy obecnie istniejącą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 - dalej zwaną "P.p.s.a"), sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. W ocenie sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrz Miasta i Gminy C. ustalająca warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenia mieszkalne na działce nr [...], położonej w miejscowości C., odpowiadają przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - dalej zwaną "ustawą") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, które zresztą tutejszy sąd w pełni podziela, podkreśla się, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację (vide: wyroki NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2868/16 – Lex nr 2400664 i z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16 – Lex nr 2406258). "Kontynuacja funkcji", o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. "Kontynuacja funkcji" nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Celem ustawodawcy nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1415/11 – Lex nr 1109006). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, że inwestycja, dla której zostały ustalone warunki zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenia mieszkalne. Niespornym pomiędzy stronami postępowania jest fakt, że budynek objęty zamierzeniem inwestycyjnym już istnieje, usytuowany jest bowiem w ostrej granicy z nieruchomością skarżącego, a jego zasadnicze parametry takie jak usytuowanie, długość, szerokość, wysokość, powierzchnia zabudowy itd. nie ulegną zmianie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie (wyroki NSA z dnia: 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09, 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2182/14, 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2734/15 - dostępne na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z przeprowadzonej dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej analizy urbanistycznej, której poprawność nie budzi zastrzeżeń sądu, wynika, że w granicach terenu analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co - jak trafnie oceniły organy orzekające - pozwala stwierdzić, że warunek kontynuacji funkcji występującej na obszarze analizowanym w przypadku projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku zostanie spełniony. Kontynuacji funkcji nie należy bowiem rozumieć jako kontynuację funkcji jaka w danym obszarze przeważa (jest dominująca) ale jako kontynuacji, która na obszarze tym występuje. Skoro zatem warunek kontynuacji funkcji został w realiach rozpoznawanej sprawy spełniony, a pozostałe parametry istniejącego budynku gospodarczego, o czym była już wyżej mowa, nie ulegną zmianie, organ zobligowany był ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Wydana decyzja jest wobec tego zgodna z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tytułem przypomnienia wskazać można, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.