II SA/Sz 1169/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ust. 1b, ust.5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z ustalonego przez Kolegium stanu faktycznego sprawy wynikało, że E. M. (zwana dalej "skarżącą") złożyła w organie I instancji wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na sprawowanie opieki nad mężem. Organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia, albowiem stwierdził, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki. Skarżąca odmówiła również podjęcia zatrudnienia, w związku z propozycją złożoną jej przez organ jeszcze zanim zawarła związek małżeński. Organ zwrócił również uwagę, że czynności, które wymieniła skarżąca jako wykonywane w ramach opieki nad mężem nie są czynnościami opiekuńczymi lecz należą do czynności stanowiących integralną część wspólnego życia (zakupy, załatwianie spraw urzędowych). Nadto mąż skarżącej jest osobą sprawną fizycznie i samodzielnie się poruszającą. E. M. w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich wadliwą interpretację oraz domagała się jego uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pierwszej kolejności przytoczyło treść przepisu art. 17 u.ś.r. a następnie powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 wskazało na stwierdzoną niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Od dnia wejścia w życie tego orzeczenia, tj 23 października 2014 r., art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie. Kolegium odniosło się również do zarzutu błędnego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanka ta nie została wykazana jako podstawa decyzji negatywnej i w tym zakresie Kolegium uznało zasadność zarzutu podniesionego w odwołaniu. Kolegium przedstawiło w uzasadnieniu decyzji zmiany legislacyjne dotyczące przepisu art. 17 u.ś.r., orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, dotyczące zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 12 września 2014 r. I OSK 1050/13, z dnia 30 kwietnia 2010 r. I OSK 115/10, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, z 9 stycznia 2013 r. I OSK 1196/12, z dnia 13 lutego 2013 r. I OSK 1526/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2020 r. II SA/Rz 61/20) i powyższe ustalenia skonkludowało w ten sposób, że wykładnia, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje małżonkowi osoby wymagającej opieki, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest nieprawidłowa. Kolegium wskazało następnie, że przesłanką odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z zaskarżonej decyzji, jest brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez wnioskodawczynię a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji wskazując na obowiązki wobec współmałżonka wynikające z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z których wynika m.in. powinność wzajemnej pomocy. W ocenie Kolegium z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń złożonych przez wnioskodawczynię oraz jej męża nie wynika, by zakres i wymiar świadczonej opieki uniemożliwiał skarżącej podjęcie pracy zarobkowej, co jest warunkiem koniecznym do otrzymania świadczenia. Czynności wymienione przez skarżącą nie mają bezpośredniego związku z niemożnością podjęcia pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, są to bowiem czynności polegające na przypominaniu o zażywaniu leków, pomocy przy ubieraniu i rozbieraniu, pomocy w komunikacji z lekarzem czy pomocy w obowiązkach domowych i należą do takich czynności, które są wykonywane w gospodarstwie domowym również przez osoby czynne zawodowo. Szeroko pojęte "utrzymanie domu" (pranie, gotowanie, utrzymanie porządku, zakupy) należą do zwykłych czynności wykonywanych w ramach wspólnego gospodarstwa domowego rodziny. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć jako stałą (w sensie trwałości) i długoterminową (w sensie rozciągłości w czasie). Nie należy jej rozumieć jako opieki wykonywanej bez przerwy i przez 24 godziny na dobę. Zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyznacza stopień jej niepełnosprawności czyli konieczność wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach nie urągających godności człowieka. W odwołaniu skarżąca nie wskazała, jakie powody i jaki zakres opieki związanej z niepełnosprawnością męża uniemożliwiają podjęcie przez nią zatrudnienia. Skarżąca zaprezentowała pogląd, że już sam fakt legitymowania się przez jej męża orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przesądza o spełnieniu przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zachodzi związek przyczynowo -skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad mężem ze względu na wskazany przez nią zakres i rodzaj sprawowanej opieki. Za irrelewantne prawnie organ odwoławczy uznał podniesione przez organ I instancji argumenty dotyczące nadużywania przez skarżącą alkoholu czy zaniedbywania własnych dzieci. Okoliczności te mogą sugerować, że opieka nie jest lub nie będzie sprawowana w sposób należyty i pełny. Jednakże by miało to znaczenie faktyczne w sprawie, winno wynikać z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i nie może opierać się na domysłach. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że nie podejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wobec tak sformułowanego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2021 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie E. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca wniosła również o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi E. M. przytoczyła treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1) oraz orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych w tych sprawach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę na wniosek skarżącej i przy braku sprzeciwu organu. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiot skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmawiająca przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. W ocenie sądu wniesiona skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Z przytoczonego przepisu wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki. Bezspornym jest, że mąż skarżącej spełnia powyższe warunki. Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca, co w niniejszej sprawie odnosi się do skarżącej, musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jedna z nich ma charakter negatywny. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego została zaprezentowana wykładnia tego przepisu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, z 26 października 2021 r., I OSK 700/21), którą sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Zgodnie z nią, należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły. Do rozważenia zatem pozostaje, czy reguła ta istotnie sprzeciwia się standardom konstytucyjnym, a jej zastosowanie nie pozwala na zrealizowanie celu ustawy lub też pozostaje w sprzeczności z otoczeniem normatywnym (kontekst systemowy). Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad rodzicem w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że nie było w niej sporne, że E. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wręcz przeciwnie- jest osobą młodą i zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, co umożliwi jej pokrycie kosztów takiej opieki, gdyby nie wykonywała jej nieodpłatnie sama, w ramach wzajemnego wsparcia i pomocy będących istotą małżeństwa. Sąd podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Niezależnie od zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej jest osobą samodzielną w czynnościach dnia codziennego. Skarżąca mieszkająca wraz z mężem i prowadząca z nim wspólne gospodarstwo domowe wykonuje typowe czynności podejmowane w tymże gospodarstwie, niezależnie od tego, czy osoby wchodzące w jego skład są niepełnosprawne, czy też nie. Uzasadnione jest stanowisko organu o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad mężem a tym, że skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Należy zauważyć, że czynności domowe, wykonywane przez skarżącą w postaci gotowania, robienia zakupów czy sprzątania stanowią normalne prace, które prawdopodobnie podejmowałaby również jako osoba czynna zawodowo, nie mając obowiązku opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wobec tego nie można uznać, że to właśnie opieka nad mężem, z racji czasochłonności, uniemożliwia skarżącej aktywność zawodową. Skarżąca nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia męża żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Uwzględniając powyższe rozważania nie może być, zdaniem sądu, wątpliwości że w rozpoznawanej sprawie zachodziły okoliczności prawne i faktyczne wyłączające możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, stąd też z tego powodu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.