II SA/Sz 1173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, Starszy Inspektor w Ośrodku Pomocy Społecznej po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 20 czerwca 2013 r., odmówił B.W. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na matkę M.S. na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. Organ w toku postępowania ustalił, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł ([...] / 4 osoby). M.S. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr [...] r. Natomiast B.W. ostatni raz pracowała w okresie od 19 kwietnia 1993 r. do 31 lipca 2000 r., a w okresie od 23 października 2000 r. do 19 stycznia 2009 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W ocenie organu, wskazane okoliczności przesądzają, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności zwłaszcza, że stopień ten datuje się od 27 czerwca 2006 r., a rezygnacja z pracy wynikała z upadłości zakładu pracy. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie podnosząc, że matka jest osobą niepełnosprawną i wymaga pomocy w codziennych, nawet prostych czynnościach. W związku ze sprawowaną opieką, decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne, które na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. B.W. podała, że opiekę nad M.S. sprawuje od 2006 r. i z tego względu nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która wprowadziła specjalny zasiłek opiekuńczy, jednocześnie zmieniając przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego unormowana została w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wymogi określone w tym przepisie musi spełniać zarówno osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy, która wcześniej pobierała świadczenie pielęgnacyjne jak i osoba występująca o to świadczenie po raz pierwszy. Kolegium podniosło, że w sprawie spełniona została przesłanka kryterium dochodowego, albowiem rodzina B.W. i M.S. w 2011 r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...] zł, która w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, a więc nie przekracza kwoty określonej w art. 5 ust. 2 (tj. 623 zł). Niezależnie jednak od spełnienia kryterium dochodowego, w obowiązującym stanie prawnym niezbędnym wymogiem uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że wnioskodawczyni w dacie orzekania o niepełnosprawności matki, nie była zatrudniona, a tym samym nie mogła zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ wyjaśnił, że przyznane przez organ I instancji świadczenie pielęgnacyjne decyzją z dnia [...] miało oparcie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, który uzależniał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego m.in. od niepodejmowania zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W obowiązującym stanie prawnym, z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. B.W. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej zmianę i przyznanie prawa do zasiłku opiekuńczego. W skardze opisała stan zdrowia matki wskazując, że z uwagi na jej niepełnosprawność, wymaga ona stałej pomocy, którą świadczy od 2006 r. W ocenie skarżącej właśnie ta konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką stanowi o rezygnacji z zatrudnienia. Ponadto podniosła, że wychowuje samotnie dwójkę dzieci, a otrzymane alimenty nie wystarczają na pokrycie bieżących wydatków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga B.W. zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych sprawy wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działań organów administracji pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje m.in. tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Natomiast sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu, a zatem w zakresie jego kompetencji nie leży orzekanie o przyznaniu świadczenia, a o co wnosiła autorka skargi. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwaną dalej – "ustawą". Przepis ten został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych została wprowadzona nowa instytucja z zakresu świadczeń rodzinnych, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zatem w sytuacji spełnienia wszystkich warunków określonych ww. przepisem oraz gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. 623 zł). Jednocześnie, w art. 16 ust. 8 ustawy, ustawodawca wymienił enumeratywnie przypadki w odniesieniu do których specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Jedną z przesłanek uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i ta kwestia stała się istotą sporu w rozpoznawanej sprawie. W opinii skarżącej spełnia ona ową przesłankę, w sytuacji gdy od 2006 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, którą kontynuuje do dnia dzisiejszego, a obecny stan zdrowia matki uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Według organów, skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż w okresie przed złożeniem wniosku nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, o czym świadczy fakt braku zatrudnienia wnioskodawczyni w dacie powstania stopnia niepełnosprawności matki. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie, dokonując wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie i dosłownie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Należy nadto podkreślić, że byłoby nieracjonalne wymaganie od skarżącej, aby przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, podjęła pracę, a następnie z niej zrezygnowała, w celu ponownej opieki nad chorą matką i tym sposobem skutecznie uzyskała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a takie właśnie działanie sugeruje organ dokonując literalnej wykładni art. 16a ustawy. Stanowisko to jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Poza tym powodowałoby jednocześnie, że nawet w przypadku osób, które dokonały "rezygnacji z zatrudnienia" sensu stricto, specjalny zasiłek pielęgnacyjny stałby się świadczeniem przyznawanym, co do zasady, jednokrotnie. Ponadto, w ocenie Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Dlatego też, w odniesieniu do sytuacji skarżącej, która w poprzednio obowiązującym stanie prawnym faktycznie nie podejmowała zatrudnienia, rezygnując przy tym z gotowości podjęcia pracy i w sposób ciągły sprawuje opiekę nad matką, specjalny zasiłek opiekuńczy należy postrzegać jako kontynuację przyznanego jej uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia, czy możliwości podjęcia zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do stanowiska organów w zakresie spełnienia przesłanki z art. 16a ust. 2 ustawy, tj. kryterium dochodowego zauważyć należy, że poczynione ustalenia faktyczne w tym względzie budzą wątpliwości. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych obejmujące m.in. kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Urzędu Gminy i Miasta z dnia 18 czerwca 2013 r., w którym wskazano, że B.W. jako pełniąca obowiązki sołtysa, otrzymała w 2011 r. (a więc w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) dietę w wysokości [...] zł, która nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu oraz naliczeniu podatku od osób fizycznych. Wprawdzie w oświadczeniu, stanowiącym załącznik nr 7 do wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarżąca nie wskazała ww. kwoty jako dochodu niepodlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, nie mniej jednak nie zwalniało to organów, przy ocenie dowodowej, do pominięcia okoliczności wynikającej z tego zaświadczenia. Poza tym organy rozpoznające sprawę nie dostrzegły rozbieżności jaka zaistniała w zebranym materiale dowodowym w zakresie osiągniętego w 2011 r. przez skarżącą dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, tj. przychodu pomniejszonego o koszty jego uzyskania, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społecznego niezaliczane do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Lektura uzasadnienia decyzji obu instancji w kontekście zestawienia dochodów rodziny, sporządzonego przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej dowodzi, że do obliczenia dochodu, przyjęto dane uzyskane z urzędu skarbowego. Co do zasady takie działanie jest prawidłowe, gdyż organ jest związany treścią zaświadczenia z urzędu skarbowego, który jako dokument urzędowy stanowi potwierdzenie faktów ustalonych w postępowaniu podatkowym oraz stanu prawnego w zakresie obowiązku podatkowego strony. Jego treść objęta jest domniemaniem wiarygodności, co jednakże nie zwalnia organu z obowiązku jego oceny jako dowodu w sprawie, a zwłaszcza w aspekcie jego zgodności z pozostałymi dowodami znajdującymi się w aktach. Tak więc dane z zaświadczenia mogą być podstawą ustaleń faktycznych w zakresie wysokości dochodu rodziny, o ile nie istnieją żadne wątpliwości, iż rzeczywiście odzwierciedlają rezultat postępowania podatkowego. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1212/10 (wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezgodność zaświadczenia z innymi dowodami powoduje, iż organ powinien tę kwestię wyjaśnić, a właśnie taka sytuacja braku zgodności zaistniała w niniejszej sprawie. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 18 czerwca 2013 r. wynika bowiem, że B.W. w roku podatkowym 2011 uzyskała dochód w kwocie [...] zł, od której należny podatek wyniósł [...] zł. Z kolei zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy, potwierdzające otrzymanie przez skarżącą kwoty brutto w wysokości [...] zł jako prowizji sołtysa wskazuje, że kwota ta po naliczeniu podatku od osób fizycznych osiągnęła wysokości [...] zł, a więc podatek wyniósł [...] zł. Niewątpliwie zaświadczenia te są ze sobą sprzeczne, a sprzeczność ta dotyczy wysokości podatku od kwoty [...] zł, która to okoliczność ma istotny wpływ na wysokość dochodu rodziny. Pomimo tego nie podjęto w toku postępowania administracyjnego żadnych działań pozwalających na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie, jaka faktycznie kwota stanowiła należny podatek, co wymagałoby zwrócenia się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o ponowne przeanalizowanie dokumentacji w tym zakresie celem wyjaśnienia zaistniałej różnicy w porównaniu z zaświadczeniem z Urzędu Miasta i Gminy. Opisane powyższej zaniechania organów stanowią o uchybieniu przepisom art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego jak i przepisów postępowania, co uzasadnia wyeliminowanie decyzji organu I i II instancji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 20 czerwca 2013 r. organy kierując się zasadą dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, winny uzupełnić materiał dowodowy, a następnie dokonać ponownej oceny stanu faktycznego z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz według wskazań zawartych w niniejszym wyroku, kierując się przy tym przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.