II SA/Sz 1174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. C. na uchwałę Rady Gminy Mielno z dnia 28 listopada 2013 r. nr XLVI/493/2013 w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. zasądza od Gminy Mielno na rzecz skarżącego Z. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z.C., M.P., K.M., M.S., J.Z., B.Z., W.L., J.T., J.D., W.T., Spółka A. wnieśli skargi na uchwały Rady Gminy Mielno - Nr XXXII/346/12 z 29 listopada 2012 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz Nr XLVI/493/2013 z 28 listopada 2013 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wnosząc o rozpoznanie ich w jednym postępowaniu, gdyż są one nierozerwalnie związane, oraz o stwierdzenie ich nieważności. Swój interes prawny skarżący wywiedli z faktu posiadania przez nich nieruchomości na terenie Gminy Mielno, na których w sezonie prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie usług, gastronomii lub usług hotelarskich. W wyniku różnych uchybień formalnych przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu pozostała jedynie skarga Z.C. Zaskarżonym uchwałom skarżący zarzucił naruszenie art. 2 pkt 10 i 11 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podniósł, że wymieniony przepis zawiera definicje legalne pojęć "ścieki komunalne" i "ścieki przemysłowe". Gmina nie może tworzyć nowych pojęć. Taryfy mogą dotyczyć albo ścieków bytowych albo komunalnych albo przemysłowych. Nie istnieje kategoria ścieków komunalno – przemysłowych, dlatego zatwierdzenie taryfy S2 należy uznać za wadliwe. Zdaniem skarżącego, naruszona została także zasada ustalania taryf wynikająca z § 3 pkt 1 lit. d rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Działanie dużych hoteli i całorocznych ośrodków wypoczynkowych będzie wiązało się z porównywalnym we wszystkich miesiącach w roku zużyciem wody wobec czego będzie ich obowiązywała taryfa W1. Natomiast mniejsze ośrodki prowadzące działalność turystyczną, w głównej mierze rodzinne pensjonaty, których jest w Gminie Mielno przeważająca ilość, działające w okresie wakacyjnym będą objęte taryfą W2, albowiem bez wątpienia w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia przekroczą średniomiesięczne zużycie z okresu od 1 stycznia do 30 czerwca. Powyższe narusza także § 13 ust. pkt 3 rozporządzenia bowiem opłaty za wodę płacone przez duże ośrodki wypoczynkowe i hotele są finansowane przez małe rodzinne pensjonaty (subsydiowanie skrośne). Zdaniem skarżącego, naruszony został także art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – z uwagi na nieprawidłowe skonstruowanie taryfowej grupy odbiorców wody. W ocenie skarżącego, wprowadzona taryfa W2 ma charakter sezonowy i zarazem progresywny, przy czym brak jest przesłanek do ustalenia takiej taryfy progresywnej. Dodać należy ponadto, że wniesione skargi zostały rozdzielone przez sąd: skarga na uchwałę Rady Gminy Mielno Nr XXXII/346/12 z 29 listopada 2012 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków otrzymała sygn. akt II SA/Sz 1173/14, a skarga na uchwałę Nr XLVI/493/2013 z 28 listopada 2013 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków otrzymała sygn. akt II SA/Sz 1174/14 i ta właśnie sprawa jest przedmiotem obecnego postępowania. Odpowiadając na skargę Gmina Mielno wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Zdaniem organu, zawarte w skardze żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest bezzasadne, bowiem zarzuty zawarte w skardze w odniesieniu do tej uchwały są nieistotne i nie stanowią podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Taryfy uchwalone uchwałą nr XXXII/346/12 z dnia 29 listopada 2012 r. obowiązywały od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., zgodnie z dyspozycją normy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), a z dniem 1 stycznia 2014 r. weszły w życie taryfy zatwierdzone uchwałą nr XLVI/493/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. Zatem zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2014 r. i zdaniem organu, nie można jej ani uchylić, ani też uznać za nieważną bądź orzec o niezgodności z prawem, bowiem nie ma jej już w obrocie prawnym. Wynika to też z treści norm art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, że stwierdzenie nieważności bądź orzeczenie o niegodności z prawem, może dotyczyć tylko uchwały pozostającej w obrocie prawnym. Pomimo takiego stanowiska, w odpowiedzi na skargę zawarto obszerną argumentację mającą przemawiać za prawidłowością taryf obowiązujących w roku 2014. Zdaniem organu, podjęcie uchwały o przedłużeniu okresu obowiązywania taryf jest takim samym zatwierdzeniem taryf na kolejny rok taryfowy i przebiega według tej samej procedury, co zatwierdzenie taryf na poprzedni rok 2013, a jedynie ustawodawca, w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo występuje z wnioskiem o przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf na następny okres, zwolnił przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z obowiązku przedłożenia organom gminy pełnego wniosku taryfowego wraz z wyliczeniami oraz aktualnym planem, o których mowa w przepisie art. 24 ust. 2 i 3 ustawy zaopatrzeniowej. Występując z wnioskiem o przedłużenie taryf na następny oznaczony okres, przedsiębiorstwo jest zobowiązane zawrzeć we wniosku uzasadnienie obejmujące tylko informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych, uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf (art. 24 ust. 9a, 9b i 9c ustawy zaopatrzeniowej). Rada Gminy może odmówić zatwierdzenia dotychczasowych taryf na następny okres ich obowiązywania w oparciu o przepis art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej tak, jak i przy zatwierdzaniu nowej taryfy. Brak jest zatem podstaw do sądowej kontroli uchwały z 29 listopada 2012 r. zatwierdzającej taryfy na rok 2013, przy badaniu zgodności z prawem taryf obowiązujących w roku 2014. W piśmie procesowym z dnia [...] organ, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLVI/493/2013 Rady Gminy Mielno z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (na okoliczność prawidłowości ustalonych taryf na rok 2014 przedstawiając obszerne argumenty), wniósł o przeprowadzenie dowodu: - z przesłuchania w charakterze świadka Prezesa i Zarządu Zakładu [...] oraz W.D. na okoliczności wyodrębnienia grup taryfowych i S-l i S-2 dostawców ścieków oraz przyczyn i sposobu ustalenia cen taryfowych za metr sześcienny odbieranych ścieków; - z wniosku taryfowego na rok 2013 Zakładu [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za wodę i ścieki na rok taryfowy 2013, załączonego do akt sprawy sygn. II SA/Sz 1173/14 na okoliczności wskazane w niniejszym piśmie, bowiem zawarte w nim dane liczbowe i opisowe mają istotne znaczenie dla wykazania zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały; - z uproszczonego wniosku Zakładu [...] z dnia [...] o przedłużenie okresu obowiązywania dotychczasowych taryf na okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.; - z treści korespondencji e-mailowej z dnia [...] pomiędzy Zakładem [...] i Zakładem [...]na okoliczność systematycznego obniżania w miesiącach posezonowych, w wyniku prowadzonych prac modernizacyjnych, udziału wody kupowanej od Zakładu [...] w ogólnej ilości wody dostarczanej odbiorcom usług. Sąd na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. oddalił wnioski dowodowe organu uznając, że, w świetle art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeprowadzenie tych dowodów jest albo niedopuszczalne (przesłuchanie), albo jest zbędne, gdyż w aktach niniejszej sprawy są takie dokumenty (wniosek o przedłużenie terminu obowiązywania taryf), albo też nie jest niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a w tym orzekają w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne niż akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Podstawę prawną uchwały Nr XLVI/493/2013 Rady Gminy Mielno z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 24 ust. 9a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę". Powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem ogólno-kompetencyjnym i nie ma bezpośredniego wpływu na byt prawny uchwały. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 9a: "Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok". Z przywołanego przepisu można wywieść, iż po pierwsze, inicjatywa w tym zakresie należy tylko do przedsiębiorstwa. Po drugie, dla podjęcia uchwały w przedmiocie przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf niezbędny jest wniosek, który musi być uzasadniony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno zawierać w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług oraz 2) warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. Są to zatem elementy obligatoryjne wniosku, wymagane postanowieniami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie wniosku przedsiębiorstwa powinno zawierać nie tylko informacje dotyczące warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf, ale także informacje odnoszące się do przyczyn utrzymania cen i stawek na dotychczasowym poziomie lub ich obniżenia. W ocenie sądu, art. 24 ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę może stanowić podstawę jedynie do przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf (w ich dotychczasowym kształcie), na okres nie dłuższy niż jeden rok. To z kolei rzutuje na zakres badania legalności uchwały w tym przedmiocie. Zdaniem sądu, w niniejszym postępowaniu podlega badaniu, czy: - obowiązywała uchwała Rady Gminy Mielno ustalająca taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres poprzedzający podjęcie przedmiotowej uchwały; - przedsiębiorstwo wystąpiło do Rady Gminy Mielno z wnioskiem o przedłużenie okresu obowiązywania dotychczasowych taryf i czy wniosek ten był wystarczająco uzasadniony; - czy Rada Gminy Mielno w sposób prawidłowy uchwaliła wnioskowaną uchwałę. W ocenie sądu, w przypadku podlegającej ocenie uchwały, wszystkie wymienione powyżej trzy przesłanki zostały spełnione, tj. w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały obowiązywała uchwała o taryfach obowiązujących do końca 2013 r., przedsiębiorstwo wystąpiło z wnioskiem o przedłużenie okresu obowiązywania taryf i był on uzasadniony, zaś Rada Gminy Mielno w prawidłowym trybie podjęła zaskarżoną uchwałę. Jak z powyższego wynika skład sądu orzekający w niniejszym postępowaniu nie zajmuje się prawidłowością taryf ustalonych odrębną uchwałą i obowiązujących na terenie Gminy Mielno w roku 2013, stąd wszelkie argumenty dotyczące prawidłowości ustalenia tych taryf nie podlegały rozpatrzeniu przez sąd. Jednakże, sąd nie mógł pominąć znanego mu z urzędu faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku rozpatrzenia sprawy o sygn. akt II SA/Sz 1173/14 ze skargi na uchwałę Gminy Mielno z dnia 29 listopada 2012 r. nr XXXII/346/12 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1145/16 oddalił skargę kasacyjną, przy czym fakt, iż nie podzielił wszystkich argumentów sądu I instancji, pozostaje bez wpływu na prawomocność wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r. W tym stanie rzeczy, sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1173/14 w sposób oczywisty wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż bez istnienia i funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w przedmiocie ustalenia taryf opłat, niemożliwe byłoby dokonanie przedłużenia okresu obowiązywania tych taryf (obydwie uchwały są ze sobą nierozerwalnie związane). W ocenie sądu, nieprawidłowo zatwierdzone taryfy nie mogły zostać przedłużone na kolejny rok. Podzielając pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. (II OSK 1783/10), należy wskazać, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Takie też stanowisko zawarto w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/2/44). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny we wskazanej uchwale, przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Nie sposób też czynić rozważań w tej kwestii w oderwaniu od treści i rodzaju przepisów w tej uchwale zawartych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedłużone zaskarżoną uchwałą taryfy za wodę oraz odprowadzanie ścieków, choć przestały obowiązywać z końcem 2014 r. to jednak nadal będą stosowane w wypadku konieczności dokonania rozliczenia z jakimkolwiek odbiorcą wody i dostawcą ścieków za rok 2014 r. Ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego a od czasu jej podjęcia upłynął już okres roku sąd, na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniony był jedynie do stwierdzenia, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. Dodać należy, że zagadnienie, czy uchwała zatwierdzająca taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a tym samym uchwała przedłużająca okres obowiązywania tych taryf, jest aktem prawa miejscowego było już wielokrotnie analizowane przez sądy administracyjne. Jest ona aktem indywidualno-konkretnym, a dokonane taką uchwałą zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryf nie jest kierowane do mieszkańców gminy i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, lecz dotyczy wyłącznie stosunku między przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a właściwym organem gminy (II SA/Wr 273/08, II OSK 1354/14). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.