II SA/Wr 273/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...] w zakresie § 3 we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D." w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków I. stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D." II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonych w pkt I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy T. na rzecz strony skarżącej kwotę 240zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzenie w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), Rada Miejska w T. – na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, Spółki A - zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W § 3 uchwały zapisano: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z mocą obowiązującą od 1 marca 2008 roku.". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D., domagając się stwierdzenia nieważności jej § 3 we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa D." oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu nadzoru § 3 w w/w fragmencie został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606). Wyliczenie w tym artykule, zdaniem Wojewody, wskazuje, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się trzy kategorie aktów. Pierwszą kategorią są akty prawa miejscowego, przy czym o takim charakterze aktu decyduje ich treść, a zwłaszcza generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w takim akcie. Do drugiej kategorii można zaliczyć akty wymienione w pkt 3-9 art. 13, które pomimo dużej różnorodności pod względem formy, treści czy mocy obowiązującej, podlegają ogłoszeniu w oparciu o przepisy tej ustawy. Trzecią kategorię stanowią akty, których ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym nakazują przepisy szczególe. Przedmiotowa uchwała nie należy natomiast do żadnej z wymienionych kategorii aktów prawnych. Akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Niewątpliwie wskazana uchwała nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego. Nie stanowi źródła praw i obowiązków i w takim zakresie nie posiada cech normatywności. Publikację tego rodzaju uchwały nie nakazuje również żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotowa uchwała ma charakter aktu wewnętrznego. Jak zauważył Wojewoda, organ stanowiący gminy nie ustala cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, a w świetle art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy, rola rady gminy ogranicza się do kwestii jedynie zatwierdzenia taryf określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Rada nie może dokonywać korekt lub zmian w zakresie ustalonych cen i opłat, co najwyżej może odmówić zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia, że taryfy zostały ustalone w sposób niezgodny z przepisami. Uznanie uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków za akt prawa miejscowego, w sposób sprzeczny z prawem, przyznawałoby przedsiębiorcy kompetencję do ustalania aktów o charakterze powszechnie obowiązującym. Wedle jednak Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym kompetencja do uchwalania tego rodzaju aktów na terenie gminy przysługuje organowi stanowiącemu – radzie i w określonym zakresie wójtowi. Ponadto, zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy, ogłoszeniu podlegają taryfy a nie uchwały rady gminy w sprawie ich zatwierdzenia. Obowiązek ten ciąży na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym, który dokonuje ogłoszenia w sposób wskazany w tymże przepisie ustawy. W odpowiedzi na skargę Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w T. oświadczył, że strona przeciwna uznaje w całości skargę i argumentację w niej podniesioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że § 3 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa D." nie może ostać się w obrocie prawnym. Podzielając w całości argumentację zawartą w skardze, należy zauważyć, że § 3 zaskarżonej uchwały w w/w fragmencie narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Zgodnie z tym przepisem - w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Analizując powyższe wyliczenie, należy wskazać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] Nr [...] nie należy do żadnej z wymienionych kategorii aktów prawnych podlegających ogłoszeniu wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie jest ona ani aktem prawa miejscowego ani inne przepisy szczególne nie nakładają obowiązku ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 40 ust. 1 o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1). Aby uchwała rady gminy mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać określone kryteria: musi być stanowiona na podstawie i w granicach ustaw, mieć charakter powszechny, obowiązywać na obszarze działania organów, które je ustanowiły (a więc lokalnie), mieć charakter normatywny, mieć charakter abstrakcyjny i generalny i zostać ogłoszona (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 69 i n.). Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że "mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli, organów państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych oraz prywatnych. Powszechność obowiązywania ma więc charakter podmiotowy, bez względu na jego zakres przestrzenny (obszar całego państwa czy też obszar działania organów stanowiących prawo miejscowe)" (zob. J. Jeżewska, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 167). Akty prawa miejscowego są zatem prawie, dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatem aktów prawa miejscowego mogą być podmioty przebywające na terenie działania danego organu jednostki samorządu terytorialnego. Adresatami aktów prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości, właściciel psów, osoby prowadzące działalność gospodarczą itp.). Dany akt prawa miejscowego może zatem nie być adresowany do wszystkich kategorii adresatów, lecz tylko do niektórych z nich (por. E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, PREiS 1991, nr 2, s. 27), pod warunkiem, że istnieje podstawa prawna i stan faktyczny uzasadniający jego podjęcie (por. J. Majchrowski (red), Reforma administracyjna kraju - ustawy z komentarzem oraz rozporządzenia wykonawcze, Kraków 1999, s. 158). O tym, czy w danym przypadku dojdzie do zawężenia grupy adresatów poprzez wskazanie kryterium ich wyodrębnienia, decyduje zarówno rodzaj aktu prawa miejscowego (akt wykonawczy lub porządkowy), jak też jego treść (rodzaj regulowanej materii) (zob. (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 71). Będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny, co oznacza, że zawierać muszą wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia (por. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 73 i n.). Niezbędnymi elementami składowymi norm zawartych w aktach prawa miejscowego są: określenie adresatów normy, okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie, oraz nakazywanego lub zakazywanego działania. W szczególności więc aktem prawa miejscowego nie są, nie mają bowiem charakteru normatywnego, akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy wyrażające jedynie postulaty, intencje albo życzenia (wypowiedzi optatywie) (por. K. Opałek, Z teorii dyrektyw i norm, Warszawa 1974, s. 105 i n.). Nie wyznaczające sposobu zachowania się, nie mają one charakteru prawnego. Sam normatywny charakter danego aktu nie wystarcza do zaliczenia go do kategorii aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, jako akty prawotwórcze i to powszechnie obowiązujące, zawierać muszą normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność natomiast normy wyraża się w tym, ze nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Niewątpliwie abstrakcyjny charakter mają np. uchwały określające warunki sprzedaży napojów alkoholowych lub ustalające stawki podatków lokalnych. Nie można natomiast uznać za akt abstrakcyjny uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie konkretnej nieruchomości, powołaniu czy odwołaniu wójta, czy też uchwały o zaciągnięciu pożyczki bankowej. Chociaż z uchwał tych płyną określone normy postępowania (mają więc normatywny charakter), to jednak nie są jednocześnie aktami abstrakcyjnymi, ulegając skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji w nich zawartych (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 73). Akt dotyczący jednorazowej sytuacji oraz konsumujący się poprzez jednostkowe zastosowanie, nie nabiera cech generalności i abstrakcyjności przypisanych aktom prawa miejscowego podlegającym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, publ. Wspólnota 2008/41/45). Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/01, publ. LEX nr 81765; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 669/06, publ. LEX nr 275445). Nie ma ustawowej definicji "aktu prawa miejscowego", lecz nie ulega wątpliwości, iż za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Bk 681/05, publ. LEX nr 194648). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona przez Wojewodę D. uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] Nr [...] nie ma charakteru generalnego, jak również normatywnego. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzenie w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzenie w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Na podstawie ust. 5 - rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W myśl zaś ust. 7 art. 24 – to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, należało stwierdzić, że uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest podejmowana na wniosek konkretnie określonego podmiotu (tu Spółka A). To zaś wyklucza generalny charakter norm w niej zawartych. Nadto zaskarżona uchwała nie zawiera wypowiedzi dyrektywalnych, które wyznaczają adresatom pewien sposób zachowania się (nakaz, zakaz lub uprawnienie). Uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie ma zatem charakteru normatywnego, bowiem służy jedynie celom opiniodawczym w przedmiocie taryf, przedstawionych do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Należy zwrócić uwagę także na przepis art. 20 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzenie w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Rada gminy nie ma kompetencji do ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a jedynie może odmówić zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia, że taryfy zostały ustalone w sposób niezgodny z przepisami. Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w myśl art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Takie stanowisko zostało również zajęte przez WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 29 lipca 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 995/05, publ. LEX nr 190588) stwierdził, że uchwała w sprawie zatwierdzania taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega zatem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stąd należało stwierdzić nieważność, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zapisu § 3 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.", orzekając jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy