II SA/Sz 1181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza , Kierownik Sekcji Pracy Socjalnej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 16a, art. 23 ust. 4e i 4g, art. 24 ust. 1 i 2a, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298, poz. 1769), odmówił W. G. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z. G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie wywiódł, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad matką. Od powyższej decyzji W. G. wniosła odwołanie podnosząc, że nie uchyla się od zatrudnienia ale od [...] r. całodobowo opiekuje się niepełnosprawną matką. W tym okresie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i obecnie nierealne jest podjęcie jakiejkolwiek pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 22 i art. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 3 pkt 22 powołanej ustawy przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumieć należy wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż ostatni stosunek pracy strony ustał dnia 31 maja 2008 r., na skutek wypowiedzenia przez pracodawcę, a od dnia 2 czerwca 2008 r. zarejestrowana była w PUP w D. jako bezrobotna. Natomiast z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynika, że niepełnosprawność Z. G. datuje się od 18 listopada 2010 r., tj. od złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności (daty zaistnienia niepełnosprawności nie da się ustalić). Okoliczności te, zdaniem organu odwoławczego, dają podstawy do stwierdzenia braku związku przyczynowego między rezygnacją wnioskodawczyni z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadnia to odmowę przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W. G. decyzję Kolegium z dnia [...] r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W skardze zarzuciła wydanie decyzji na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa, bowiem niezgodnych z wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadami zaufania do państwa i prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z naruszeniem art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie kryterium rezygnacji z zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium legalności, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że matka skarżącej na mocy orzeczenia z dnia 17 grudnia 2010 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności (który to stopień datuje się od dnia 18 listopada 2010 r.) ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, jak również, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast spór budzi okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. W ocenie Sądu, w tej mierze, organy niewłaściwie oceniły stan faktyczny przedmiotowej sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Lektura uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, prowadzi do wniosku, że Burmistrz D. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustalając spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, skupiły się w zasadzie na ostatnim okresie pozostawania skarżącej w zatrudnieniu. W ich ocenie okoliczność, że ostatni stosunek pracy ustał w wyniku wypowiedzenia przez pracodawcę przesądza o tym, że rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Abstrahując od tego, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie, tak więc sam sposób zakończenia stosunku pracy, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącej nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad matką, to należy wskazać, że organy orzekające pominęły kluczowe elementy stanu faktycznego sprawy jakie powstały po ustaniu zatrudnienia skarżącej. Organy dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie mogą poprzestawać tylko na ustaleniu okoliczności sposobu utraty ostatniego zatrudnienia ale również obowiązane są do wzięcia pod uwagę i innych okoliczności, które mogą warunkować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Co więcej, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, nieuprawnione jest także ograniczenie się organów do badania wyłącznie faktu ostatniego zatrudnienia strony, skoro ciąży na nich obowiązek orzekania według stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień zawartych w skardze, skarżąca po ustaniu zatrudnienia podjęła stosowne działania mające na celu uzyskanie świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W wyniku tych działań uzyskała świadczenie pielęgnacyjne, które Burmistrz D. decyzją z dnia [...] r. przyznał od dnia 18 listopada 2010 r. Świadczenie to z uwagi na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r., natomiast skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania sprawowanej opieki w dniu 17 czerwca 2013 r. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak już wyżej zasygnalizowano, nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które z własnej inicjatywy rozwiązują stosunek pracy. W ocenie Sądu, przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tymczasem tą wartością konstytucyjną jak i tym celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 podkreślił, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie miej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje bowiem przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącej, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pogląd wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a które uzyskały świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 1 stycznia 2013 r., powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W realiach niniejszej sprawy, nie ma potrzeby rozpatrywania kwestii, czy w 2010 r. skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ta okoliczność była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z decyzji Burmistrza D. z dnia [...] r. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D., celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.