II SA/Sz 1190/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. C. i M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Budowlanego w M. z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących S. C. i M. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., wymierzające S. i M. C. karę – w wysokości [...] zł - z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wodociągowej przebiegającej po działkach o numerze ewidencyjnym gruntu [...] obręb[..] , zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), wymierzył S. i M. C. karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wodociągowej przebiegającej po działkach o numerze ewidencyjnym gruntu[...] , zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obiekty wybudowane na działkach [...] zostały przekazane do użytkowania i są zaopatrywane w wodę z sieci wodociągowej wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania sieci wodociągowej nie wpłynął wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej sieci ani zgłoszenie zakończenia robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że do organu nadzoru budowlanego wpłynęły zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych zrealizowanych na działkach [...] (w dniu [...]r.). Wszystkie wymienione budynki są zasilane z przedmiotowej sieci a P. dostarcza wodę tą właśnie siecią. Budynki te nie mogą być użytkowane bez zaopatrzenia w wodę. Z tego względu organ uznał, że nastąpiło użytkowanie sieci wodociągowej przebiegającej po działkach o numerze ewidencyjnym gruntu [...], bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obliczając wysokość kary organ przyjął stawkę opłaty – 500 zł, kategorię obiektu XXVI i współczynnik kategorii obiektu – 8,0. Wyliczoną kwotę podwyższono dziesięciokrotnie z uwagi na treść przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli S. i M. C. Skarżący podnieśli, że w ustawie Prawo budowlane nie zdefiniowano pojęcia użytkowania sieci wodociągowej przyłączeniowej, a oddanie do użytkowania budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach oznaczonych numerem geodezyjnym [...] nie świadczy o tym, że sieć jest użytkowana. Zaznaczyli, że budowy budynku mieszkalnego wraz z elementami zagospodarowania terenu, siecią wodociągową i zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe dotąd nie zakończyli, tak więc budynek i sieć nie są użytkowane. Skarżący dodali, że nie przekazano jeszcze do użytkowania dla dostawcy usług – P. sieci przyłączeniowej wodnej, ponieważ badania techniczne i próby szczelności wykonanego odcinka tej sieci dają wynik negatywny (dostawca usług nie dokonał odbioru technicznego wybudowanego odcinka sieci). Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji uznał, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż brak jest jakiegokolwiek dowodu jednoznacznie wskazującego, że faktycznie doszło do nielegalnego użytkowania analizowanej sieci wodociągowej, np. rachunków za wodę i odprowadzanie ścieków czy odczytu zużycia wody z zamontowanego wodomierza. Fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowej sieci wodociągowej przez użytkowników podłączonych do niej sąsiednich nieruchomości nie oznacza, że automatycznie muszą z niej korzystać również skarżący. Zdaniem organu II instancji, powyższe przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który przy jej ponownym rozpatrywaniu zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy o jednoznaczne ustalenia stanu faktycznego sprawy w celu przyjęcia właściwego trybu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wymierzył S.i M. C. karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wodociągowej przebiegającej po działkach o numerze ewidencyjnym gruntu [...]– z uzasadnieniem analogicznym jak w decyzji z dnia [...] r. Organ I instancji dodał jedynie, że w celu zebrania dodatkowego materiału dowodowego przesłuchano Prezesa P. i z przesłuchania tego wynika, że woda do budynków przy ul. [...] jest dostarczana przez wodociąg wybudowany przez skarżących. Zażalenie na to postanowienie wnieśli S. i M. C. Ponownie podnieśli, że nie zakończyli jeszcze budowy budynku mieszkalnego wraz z elementami zagospodarowania terenu, siecią wodociągową i zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe. Nadal też trwają procedury związane z zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy sieci przyłączeniowej wodnej oraz z przekazaniem jej do użytkowania dla dostawcy P. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji wskazał, że dowód, na którym oparł się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie stanowi zenanie świadka prezesa zarządu P. , który potwierdził jedynie wcześniejsze ustalenia organu powiatowego - tj., że inwestorami przedmiotowej sieci wodociągowej są skarżący oraz, że obsługuje ona nieruchomości znajdujące się przy ul. [...] . Zeznania te nie stanowią zatem dowodu na faktyczne użytkowanie przedmiotowej sieci wodociągowej przez skarżących. Ponadto, organ powiatowy nie zastosował się do szczegółowych wskazań organu II instancji, zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. – dotyczących pozyskania dowodów jednoznacznie potwierdzających, że doszło do nielegalnego użytkowania rzeczonej sieci wodociągowej. Organ II instancji podkreślił, że organ powiatowy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy o jednoznaczne ustalenia stanu faktycznego sprawy, w celu przyjęcia właściwego trybu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny wymierzył S. i M. C. karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wodociągowej przebiegającej po działkach o numerze ewidencyjnym gruntu [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że przeprowadzone czynności kontrolne pozwoliły m.in. na ustalenie, iż w budynku przy ul. [...] roboty budowlane zostały zakończone, teren jest ogrodzony i zagospodarowany łącznie z zielenią oraz utwardzeniem terenu. Na ścianie północnej budynku zamontowany jest zawór czerpalny z podłączonym wężem elastycznym do podlewania, na kominie została zamontowana antena siatkowa i satelitarna, w oknach zawieszono firany, przy wejściu ustawiono ławkę a w narożniku działki dwa kosze na odpady stałe. Zdaniem organu I instancji, o zakończeniu robót świadczy brak tablicy informacyjnej i uporządkowanie terenu. W dniu [...] r. inwestorzy dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i sieci wodociągowej, co jednak nie zmienia faktu przystąpienia do użytkowania przedmiotowej sieci przed dopełnieniem tego obowiązku. Zażalenie na to postanowienie wnieśli S. i M. C. Skarżący podnieśli, że organ wydający decyzję błędnie przyjął kwalifikację sieci wodociągowej prowadzonej do działki nr [...] ponieważ w decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy w punkcie I znajduje się zapis: "1. Ustalenia dotyczące rodzaju i zakresu inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: Budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym do 2 stanowisk, oraz zbiornika gromadzenia nieczystości ciekłych o pojemności do 10 m3 na terenie działki nr [...] położonej w mieście D. obręb [...] wraz z jej zagospodarowaniem, budową przyłączy do sieci elektroenergetycznej i wodociągowej wyprowadzonej z działki nr [...] ". Ponadto w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nie zostało jasno sprecyzowane co obejmuje pozwolenie na budowę ponieważ pomimo zapisu o treści: "obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym, sieci wodociągowej, zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w miejscowości D. na działkach o nr ewidencyjnych gruntu: [...] obręb [...] . Kategoria obiektu budowlanego – I", brak jest informacji o kategorii obiektu budowlanego XXVI. Skarżący podkreślili, że we wspomnianej decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymieniono kategorii obiektu budowlanego: "sieci" kategoria obiektu – XXVI, natomiast wymieniona jest kategoria obiektu budowlanego: "budynki" - kategoria obiektu budowlanego – I. Wykonany odcinek instalacji wodnej od działki nr [...] do działki [...] jest przyłączem wodnym zasilającym w wodę nieruchomość oznaczoną nr ewidencyjnym [...] obręb [...] i tak należy go traktować. Przyłącze budowane było w celu zasilenia w wodę i podłączenia do sieci wodnej jedynie budynku mieszkalnego będącego własnością zobowiązanego i zlokalizowanego na opisanej wyżej działce. Zdaniem skarżących, nie jest ich winą, że P. do wybudowanego przyłącza wody zasilającego w wodę działkę, na której wybudowany jest budynek będący własnością zobowiązanego przyłączyło inne podmioty. Skarżący zaznaczyli, że [...] r. dokonali zgłoszenia zakończenia robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że co prawda w decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji z dnia [...] r., organ ją wydający zamieścił jedynie kategorię I dla realizowanego na jej podstawie budynku mieszalnego jednorodzinnego, jednak zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r., organ nadzoru budowlanego nie jest związany kategorią przypisaną w pozwoleniu na budowę, ponieważ "jej przypisanie potwierdza tylko rodzaj obiektu i ma charakter informacyjny". Przedmiotowe postępowanie dotyczy sieci wodociągowej, zatem według załącznika do ustawy Prawo budowalne, należy ona do kategorii XXVI. Zdaniem organu II instancji wysokość wymierzonej kary za nielegalne użytkowanie została określona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i jest zasadna. Adresatem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zebrane przez organ powiatowy w niniejszej sprawie dowody, m.in. odczyt zużycia wody z zamontowanego wodomierza nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących, jak również nieruchomości podłączonych do przedmiotowej sieci wodociągowej, jednoznacznie wskazują na faktyczne użytkowanie przedmiotowej sieci wodociągowej, czyli wykazane zostało naruszenie przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowalne. Projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji dotyczy "sieci przyłączeniowej i przyłączy wodociągowych" zatem inwestorzy nie mogą podnosić, że wybudowali jedynie przyłącze. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. i M. C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organów obu instancji bowiem nie przystąpili do użytkowania przedmiotowej sieci wodociągowej, zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem. Ponadto dowody, które wskazały te organy w uzasadnieniach swych postanowień – przystąpienia przez skarżących do trwałego użytkowania ww. sieci wodociągowej, wystarczająco nie wykazują. Nie można uznać za udowodnioną okoliczność przystąpienia przez skarżących do użytkowania przedmiotowego wodociągu, na podstawie przystąpienia do użytkowania tego wodociągu przez właścicieli działek gruntu[...] . Wymienieni właściciele zostali przyłączeni do przedmiotowej sieci wodociągowej, jako kolejne "ogniwa sieci wodociągowej", całkowicie niezależnie od skarżących. Rozpoczęcie poboru wody przez właścicieli tych działek sprawiło, że woda rzeczywiście płynęła przez fragment wodociągu na działce skarżących do części wodociągu należących do właścicieli tych działek, nastąpiło to jednak bez wiedzy i zgody skarżących. W wielu orzeczeniach WSA i NSA wskazuje się na odpowiedzialność wynikającą z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, także w przypadku nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektów przez osoby trzecie, jednak w powyższych sprawach chodzi o przystąpienie do użytkowania przez osoby trzecie, które z inwestorem wiąże węzeł prawny (umowny), zaś w przedmiotowej sprawie właścicieli opisanych powyżej działek nie łączą ze skarżącymi żadne stosunki prawne. Pobór wody w latach 2010 – 2013 (w przypadku skarżących [...] m3) był to pobór na potrzeby prowadzonych przez właścicieli działek budów. Pobór wody służył więc zaspokajaniu potrzeb inwestycyjnych, budowlanych właścicieli ww. działek, nie służył zaś docelowemu zaspokajaniu ich wodnych potrzeb mieszkaniowych i socjalnych. Nie można także uznać za udowodnioną okoliczność przystąpienia przez skarżących do użytkowania przedmiotowego wodociągu, na podstawie ustaleń organu I instancji z oględzin działki gruntu skarżących i znajdujących się na niej obiektów, dokonanych w dniu [...] r. Ustalenia te nie odnoszą się bowiem do użytkowania sieci wodociągowej lecz do stanu innych obiektów budowlanych (domu jednorodzinnego) lub urządzeń (ławka, kosze na śmieci, anteny). Ponadto – w kontekście zgłoszenia przez skarżących w dniu [...] r. zamiaru rozpoczęcia użytkowania domu jednorodzinnego i sieci wodociągowej – opisane wyżej czynności trudno uznać za mające inny charakter niż czynności przygotowujące obiekt do zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru użytkowania obiektu. Skarżący powołali się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. oraz z dnia 26 stycznia 2011 r., zgodnie z którymi – przez sformułowanie "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem takim jest zamieszkanie w budynku przez osoby uprawnione. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Czasowe przebywanie w budynku związane z realizacją inwestycji i doglądaniem robót budowalnych nie nosi znamion przystąpienia do użytkowania. Organ nie udowodnił, że skarżący przystąpili do użytkowania przedmiotowej sieci wodociągowej zgodnie z jej przeznaczeniem polegającym na dostarczaniu wody do wybudowanego przez nich domu jednorodzinnego ani też, że przystąpili do tego użytkowania z zamiarem jego trwałości. Organy obu instancji nałożyły na skarżących dotkliwą karę pieniężną z lekceważeniem zasad postępowania administracyjnego w zakresie zapewnienia skarżącym prawa do aktywnego udziału w postępowaniu. Nie informowały one o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem na każdym etapie postępowania i zaakceptowały przeprowadzenie oględzin na działce skarżących bez poinformowania ich o tym fakcie, a także bez ich udziału przy tej czynności. Na zasadzie ewentualnej – gdyby Sąd nie uznał powyższej argumentacji – skarżący wnieśli o rozpoznanie zarzutu ewentualnego polegającego na naruszeniu przez organy obu instancji przepisu art. 59f ust. 1 i 3 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżących kary pieniężnej będącej rezultatem przemnożenia stawki (s) razy współczynnik wielkości (w) przez XXVI kategorię obiektu (k) sprzeczną z kategorią obiektu budowlanego wykonanego przez skarżących, co spowodowało 8-krotne zawyżenie wysokości kary. Przedmiotowa sieć wodociągowa znajdująca się na działce skarżących, jest jedynie elementem całościowego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu jednorodzinnego ze wszelkimi sieciami do dostarczania mediów, wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i jako taka powinna dzielić los administracyjno-prawny budynku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oświadczając, że zdaniem organu użytkowanie sieci wodociągowej zostało rozpoczęte co najmniej w 2010 r., a konkretnie od 15 maja 2010 r. co ustalono w oparciu o odczyty wodomierza. W ocenie organu użytkowanie dla celów budowlanych jest już użytkowaniem sieci wodociągowej, zaś skarżący powinni zgłosić osobno zakończenie budowy sieci i osobno zakończenie budowy budynku. Skarżący podtrzymali swoją skargę, dodając, że było tylko jedno pozwolenie na budowę i dokonano tylko jednego zgłoszenia zakończenia budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego, sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie. Zgodnie z treścią art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Konieczną zatem przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że inwestor naruszył art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym, sieci wodociągowej, zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w miejscowości D., na działkach o nr ewidencyjnych gruntu: [...] . W decyzji wskazano kategorię obiektu budowlanego – I oraz zaznaczono, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Jak wynika z powyższych zapisów pozwolenie na budowę obejmowało budowę budynku mieszkalnego m.in. z siecią wodociągową. Okoliczność ta w powiązaniu z brakiem we wspomnianym pozwoleniu jakichkolwiek zapisów nakazujących inwestorom odrębnego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku i odrębnego zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci wodociągowej, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że organ traktując budowę budynku z garażem dwustanowiskowym, siecią wodociągową, zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe – jako całość, oczekiwał zgłoszenia zakończenia budowy tak opisanej inwestycji. Wyrażone na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. stanowisko organu jakoby obowiązkiem inwestora było odrębne zgłoszenie zakończenia budowy budynku oraz odrębne zgłoszenie zakończenia budowy sieci wodociągowej jest niezrozumiałe a przy tym sprzeczne z zapisami zawartymi we wspomnianym pozwoleniu na budowę. Za nietrafne należy też uznać stanowisko tego organu, że wykazane na podstawie odczytów wodomierza zużycie wody dla działki należącej do skarżących (poczynając od daty zamontowania wodomierza – [...] r.) świadczy o rozpoczęciu przez nich użytkowania sieci wodociągowej. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 156/10) – które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela - przez sformułowanie "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku: "surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszenia prawa. A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. (...) Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem takim jest zamieszkanie w tym budynku (bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym) przez osoby do tego uprawnione. Nie można zatem uznać za przystąpienie - w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny samego tylko umieszczenia rzeczy i sprzętów w budynku jednorodzinnym lub też w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie rzeczy i sprzętów w określonych okolicznościach sprawy może mieć na celu przygotowanie do przyszłego, niekiedy nawet odległego w czasie zamieszkania w budynku jednorodzinnym bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Jest bowiem oczywiste, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego (zamieszkania w nim) niezbędne jest jego wyposażenie w meble i określone sprzęty. W takich przypadkach można mówić o podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Takich jednak działań ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym do czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Także czasowe przebywanie w budynku związane z realizacją inwestycji (np. robót wykończeniowych w budynku w stanie surowym) i doglądaniem robót budowlanych nie nosi znamion "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1169/09). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego" (por. OTK - A 2007/1/2). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że "przystąpienie do użytkowania" zakłada ciągłość określonych czynności w czasie i przy interpretacji tego pojęcia należy uwzględnić wykładnię językową". Zacytowane powyżej orzeczenie dotyczy co prawda użytkowania budynku nie zaś sieci wodociągowej jednak zdaniem Sądu może mieć odniesienie także do okoliczności niniejszej sprawy. Po pierwsze należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że inwestycja realizowana przez skarżących to zgodnie z pozwoleniem na budowę - budynek wraz z siecią a nie jedynie sieć wodociągowa. Po drugie także w wypadku sieci istotny jest trwały zamiar jej użytkowania – w przypadku skarżących użytkowanie sieci wodociągowej jest ściśle związane z użytkowaniem budynku bowiem jak już zaznaczoną głównym celem inwestycji było wybudowanie budynku mieszkalnego a nie sieci samej w sobie. Trudno przy tym mówić o trwałym zamiarze użytkowania skoro skarżący niewątpliwie nie mogli zamieszkać w budynku, którego jeszcze nie było, zaś odczyt z wodomierza wskazuje, że w niektórych miesiącach (np. [...] r.) – zużycie wody wynosiło [...] m3. Co więcej, jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu [...]r. nastąpiło odebranie sieci wodociągowej przez P.. Wobec powyższego wątpliwości budzi okoliczność, czy do daty przekazania tej "sieci" wspomnianemu P., można uznać ją za sieć wodociągową w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139). Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 7 tej ustawy, określenie sieć – oznacza przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że obiekt wybudowany przez skarżących, aż do [...] r. nie znajdował się w posiadaniu wspomnianego przedsiębiorstwa. Analogiczne kwestie były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1166/10, w której Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych dotyczących budowy przyłącza wodociągowego do domku letniskowego – z uwagi na to, że zdaniem tego organu zgłoszenie dotyczyło budowy sieci wodociągowej, a nie przyłącza (które miało przebiegać przez drogę gminną). W sprawie tej organ II instancji uznał, że za przyłącze wodociągowe, którego budowa zgodnie z art. 29 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, można uznać odcinek od budynku (kontenera) do granicy nieruchomości gruntowej. Natomiast dalsza część przewodów stanowi sieć, która wymaga pozwolenia na budowę. W omawianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 29 września 2010 r. przyjął, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "przyłącza". Termin ten wyjaśnia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Z treści art. 2 pkt 6 tej ustawy wynika, że przyłączem wodociągowym jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Natomiast siecią - zgodnie z art. 2 pkt 7 - są przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z treści art. 2 pkt 6 ww. ustawy nie można zatem wyprowadzić wniosku, że przyłączem wodociągowym jest tylko ta część przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług, która usytuowana jest na nieruchomości odbiorcy, a dalszą część przewodów należy traktować jako sieć wodociągową. Zdaniem tego Sądu, należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, m.in. takie jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Innym rodzajem urządzeń technicznych będą zatem budowle wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego będące wolno stojącymi urządzeniami technicznymi, czy sieciami uzbrojenia terenu, jako budowle mogące funkcjonować samodzielnie, stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W omawianej sprawie, z opisu technicznego zawartego w projekcie budowlano - wykonawczym załączonym do zgłoszenia wynikało, że zamierzeniem inwestycyjnym objęty został odcinek przewodu wodociągowego łączący istniejący wodociąg z PCV usytuowany na działce tam wskazanej poprzez działkę, stanowiącą drogę gminną oraz dalsze działki aż do działek, na których położony jest domek letniskowy należący do skarżących. Przebiegający przez ww. działki przewód miał zatem połączyć tylko ww. sieć wodociągową z domkiem letniskowym skarżącej, zapewniając w ten sposób możliwość jego użytkowania w zakresie zaopatrzenia w wodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że celem inwestycji nie jest zatem wykonanie samodzielnie funkcjonującego urządzenia technicznego, jako całości techniczno-użytkowej, a jedynie doprowadzenie wody jedynie do nieruchomości skarżącej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela. Z uwagi na powyższe należało uznać, że skarżący nie mogli nielegalnie użytkować sieci ponieważ wybudowany przez nich obiekt nazwany "siecią wodociągową" w istocie takiej sieci nie stanowił, a przy tym skarżący korzystali z wody wyłącznie do celów budowlanych nie zaś do celów związanych z użytkowaniem domu mieszkalnego, objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z 30 listopada 2009 r. Wobec tego nie może być uznane za użytkowanie "sieci" przez skarżących również - korzystanie z niej przez właścicieli sąsiednich nieruchomości – podłączonych do tej "sieci" przez P. bez zgody i wiedzy skarżących – i to jeszcze przed przekazaniem "sieci" temu Przedsiębiorstwu (wobec czego wątpliwości może budzić na jakiej podstawie owego podłączenia dokonano). Fakt, że w dniu kontroli – tj. [...]r. – obiekt był zdaniem organu wykończony nie oznacza, że był użytkowany, zwłaszcza że trzy tygodnie później skarżący złożyli zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych a zatem nie ulega wątpliwości, że koniecznym było wcześniejsze przygotowanie obiektu do takiego zgłoszenia. W tej sytuacji, wobec przeprowadzenia postępowania z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. a także art. 57 ust. 7 i art. 54 Prawa budowlanego tj. niewyjaśnieniem charakteru i rodzaju "sieci" wykonanej przez skarżących a także okoliczności dotyczących ewentualnego rozpoczęcia jej użytkowania – skargę należało uznać za uzasadnioną. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazanych wyżej uwag Sądu, dokonując szczegółowej analizy wszystkich okoliczności dotyczących rozpoczęcia użytkowania obiektu zrealizowanego przez skarżących, w tym również charakteru tego obiektu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).