II SA/Sz 1202/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Asesor WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ł. na czynność Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu postanawia: odrzucić skargę. Uzasadnienie: Wnioskiem z dnia [...] r. J. Ł. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o zwrot wraz z odsetkami kwoty [...] zł. tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu Seria [...] dla samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...], pobranej w dniu [...] r. przy pierwszej rejestracji w/w pojazdu. W odpowiedzi na ten wniosek Starosta Powiatu [...] pismem z dnia [...] r. poinformował J. Ł, że brak jest podstaw zarówno do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu opłaty związanej z wydaniem karty pojazdu, bowiem jest to czynność administracyjno-techniczna, jak i do dokonania czynności zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie [...]zł. J. Ł. pismem z dnia [...] r. wezwał Starostę [...] o do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Starosta [...] w piśmie z dnia [...] r. poinformował J. Ł, że podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w poprzednim piśmie z dnia [...] r. J. Ł, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), złożył na tą czynność (pismo) Starosty z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o: 1) uchylenie decyzji Starosty [...] o odmowie zwrotu częściowej opłaty za wydanie karty pojazdu zawartej w piśmie z dnia [...] r., 2) zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu częściowej opłaty za wydanie karty pojazdu i ustalenie kwoty zwrotu na [...] zł. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia [...] r. do dnia dokonania zwrotu, 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 orzekającego o niezgodności §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i niezgodności z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, J. Ł. stwierdził, że uprawnione jest jego wystąpienie z wnioskiem o zwrot części pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarżący wywiódł, że opłata za wydanie karty pojazdu jest opłatą należącą do opłat publicznoprawnych stanowiących dochody powiatu określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Jest daniną publiczną, która zasila budżety jednostek samorządu terytorialnego, toteż do jej zwrotu zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), a w szczególności art. 74 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt łll SA/Wa 2972/2005, w uzasadnieniu którego podano m.in., że żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu nie jest tylko czynnością administracyjno - techniczną, a do zwrotu opłaty za kartę pojazdu zastosowanie będzie miał tryb określony w Ordynacji podatkowej. Odpowiadając na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej odrzucenie jako złożonej bez wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia jakie przysługiwały skarżącemu, tj. bez uprzedniego zainicjowania i przeprowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania opartego na art. 145a k.p.a. Na wypadek nieuwzględnienia tego stanowiska, Starosta wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej podnosząc, iż w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, albowiem opłata za wydanie karty pojazdu nie była ustalana ani określana przez Starostę lecz przezeń wyłącznie pobrana. Wysokość opłaty wynikała wprost z przepisu prawa, tj. z obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należało ustalić jaki charakter miało zaskarżone przez J. Ł. stanowisko Starosty Powiatu [...] zaprezentowane w piśmie z dnia [...] r., nr [...] oraz jaką formę powinno przybrać rozstrzygnięcie Starosty w niniejszej sprawie. Stało się to konieczne ze względu na stanowisko skarżącego, wedle którego w/w pismo Starosty winno przyjąć postać decyzji administracyjnej znajdującej oparcie w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j-t- Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) W ocenie Sądu, zakwestionowane przez skarżącego pismo z dnia [...] r., nr [...] nie mogło być uznane za decyzję administracyjną ani w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej ani ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Pomimo, że stanowisko organu administracji publicznej -Starosty Powiatu [...], zostało niewątpliwie zajęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, to nie oznacza to, iż stanowi ono decyzję administracyjną. Aby stwierdzić, że określone działanie może być uznane za decyzję administracyjną o której mowa w art. 104 k.p.a. lub art. 207 § 1 o.p., rozstrzygnięcie organu, stanowiące przejaw władczej i jednostronnej formy działania, winno znajdować podstawę do jej wydania znajdującą oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Bez wątpienia nie istnieją przepisy prawa, które upoważniałyby Starostę Powiatu [...] do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikała bezpośrednio z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z §1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.) i §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl tych przepisów, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący zobowiązany był pobrać opłatę w wysokości [...] zł. Skoro pobranie opłaty w określonej wysokości wynikało wprost z przepisu prawa i nie wymagało wydania ze strony organu aktu o charakterze konstytutywnym albo deklaratoryjnym, czynność tą należy zakwalifikować do tzw. czynności materialno-technicznych (podob. WSA w Opolu w postanowieniu z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 380/05, ZNSA 2006/2/116). W oparciu o art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia skrótem "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; Kwestionowane przez skarżącego pierwsze pismo Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r., którym odmówiono J. Ł. dokonania czynności zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu winno być zatem uznane jako czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone zaś przez J. Ł. pismo z dnia [...] r. stanowiło jedynie odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd nie podzielił wywodów skargi, wedle których Starosta winien załatwić wniosek skarżącego w formie decyzji administracyjnej. Za chybione należało zatem uznać zawarte w skardze żądanie zobowiązania Starosty [...] do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Dodatkowo wypada zauważyć, że nawet przy przyjęciu stanowiska skarżącego o konieczności wydania przez Starostę decyzji administracyjnej i zakwalifikowania wniesionej skargi jako skargi na bezczynność organu, podlegałaby ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. W przypadku zamiaru skarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu niezbędne jest bowiem wcześniejsze wyczerpanie trybu o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Według toku rozumowania skarżącego, jeżeli decyzja miałaby zostać wydana na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej gwarantującej zasadę dwuinstancyjność postępowania (art. 127), to konieczne było uprzednie złożenie ponaglenia do organu podatkowego wyższego stopnia - art. 141 § 1 o.p. (podobnie art. 37 § 1 k.p.a.). Takiego ponaglenia do organu podatkowego wyższego stopnia skarżący nie złożył. Kończąc rozważania dotyczące powyższych kwestii należy również stwierdzić, że Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2972/05. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, analiza treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U. 6/04 nie daje podstaw do uznania, iż w sprawach związanych z pobraniem (zwrotem) opłaty za wydanie karty pojazdu winny mieć zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Zwrócenie przez Trybunał Konstytucyjny uwagi, że określona w badanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, opłata za wydanie karty pojazdu stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, nie oznacza, że sprawy dotyczące ewentualnego zwrotu pobranej opłaty winny być prowadzone w trybie przepisów Ordynacji podatkowej. Przyczyną zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny badanych przepisów rozporządzenia z art. 217 Konstytucji było właśnie uznanie, że ustalona rozporządzeniem opłata za wydanie karty pojazdu nie powinna mieć charakteru daniny publicznej o charakterze podatkowym lecz opłaty pobieranej w związku z czynnością organu administracji polegającą na wydaniu karty pojazdu. Podważenie przez Trybunał Konstytucyjny sposobu wprowadzenia i ustalenia opłaty za wydanie karty pojazdu nie zmieniło charakteru tej opłaty co do jej istoty (jaką winna stanowić) i nie ukonstytuowało istnienia nowej daniny publicznej o charakterze podatkowym. Fakt, że przedmiotowa opłata stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego i ma publicznoprawny charakter to za mało aby uznać ją za należność budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej (podob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91). Na marginesie można zauważyć, że również materialno-techniczna czynność zwrotu różnicy podatku jest czynnością z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 8344/98, publ. w LexPolonica). Uznając, że co do zasady dopuszczalne było złożenie przez J. Ł. skargi na czynność Starosty Powiatowego w [...] odmawiającą zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu należało zbadać, czy spełnione zostały wymogi formalne przy wnoszeniu takiej skargi określone przez przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do postanowień art. 53 ust. 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Po otrzymaniu stanowiska Starosty w przedmiocie zwrotu pobranej opłaty -przedstawionego w piśmie z dnia [...] r. - J. Ł. w terminie 14 dni wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa na co uzyskał odpowiedź Starosty z dnia [...] r. podtrzymującego swoją argumentację. W myśl art. 53 ust. 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem rozstrzygnięcia należy rozumieć zarówno decyzje administracyjne oraz postanowienia wydawane w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym jak i odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skargę wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że bieg terminu do wniesienia skargi w oparciu o w/w przepisy rozpoczyna się następnego dnia po dniu, w którym skarżącemu została doręczona odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albo po upływie sześćdziesięciu dni w których organ miał obowiązek ustosunkować się do takiego wezwania - stosownie do zasad określonych w art. 35 § 3 k.p.a. (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, wyd. LexisNexis, s. 243 i nast.). Skoro po wezwaniu przez skarżącego Starosty Powiatowego w [...] pismem z dnia [...] r. do usunięcia naruszenia prawa Starosta udzielił J. Ł. odpowiedzi w której podtrzymał swoje stanowisko w sprawie stwierdzając, iż nie widzi podstaw do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu (pismo z dnia [...] r., znak [...]), a odpowiedź organu została doręczona skarżącemu w dniu [...] r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru pisma znajdujące się w aktach sprawy (k. 25 akt administracyjnych), to od [...] r. rozpoczął biec skarżącemu trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. Ostatnim dniem do złożenia skargi w trybie art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 i powołanym w skardze art. 3 § 2 pkt 4 był dzień [...] r. Tymczasem z dokumentacji przekazanej przez Starostę wynika, że skargę datowaną [...]r. J. Ł. wniósł w dniu [...] r .poprzez złożenie jej w siedzibie Starosty Powiatowego w [...], co oznacza, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. W tych okolicznościach skarga musiała ulec odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.