II SA/Sz 1202/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. i Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. S. i Z. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia [...], na podstawie art.264 § 1 i § 2, art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) ustalił koszty postępowania związane z wynagrodzeniem geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym nieruchomości położonych w obrębie nr [...] miasta przy ulicy , działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], na odcinku od punktu granicznego [...] do punktu granicznego nr [...], w następujący sposób: "1. 50% kosztów postępowania w wysokości [...] złotych brutto ponosi Pani E. K., właścicielka działki nr [..], 2.50% kosztów postępowania w wysokości [...] złotych brutto ponoszą Państwo M. i Z. S., współwłaściciele działki nr [...]." W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. upoważniono geodetę J.B., do przeprowadzania prac geodezyjnych związanych z ustaleniem granic nieruchomości położonych przy ulicy. Wynagrodzenie za wykonanie prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem ustalono na [...] zł brutto, na podstawie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (obsługa geodezyjna Gminy - Miasto w roku [..]). Z powodu wyłączenia z postępowania, na podstawie art. 24 § 3 w związku z art. 84 § 2 K.p.a., pierwszego wykonawcy, przyjęto następną ofertę cenową w tym postępowaniu. Przy ustaleniu kosztów postępowania uwzględniono przepisy art. 152 Kodeksu cywilnego oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 roku I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), obciążając kosztami właścicieli nieruchomości sąsiednich w częściach równych. Odstąpiono od obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli działek nr [...], pani E. położenie punktów granicznych nr [...] na prostych odcinkach granic tych działek nie ma wpływu na zasięg prawa własności i powierzchnię działek. M. S. i Z. S. wnieśli zażalenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i obciążenie kosztami prac geodezyjnych włącznie właścicielki działki gruntu nr [...] położonej przy ulicy , jako ewentualny zgłosili wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Żalący się zaskarżonemu postanowieniu zarzucili obrazę art. 152 Kodeksu cywilnego poprzez obciążenie właścicieli nieruchomości sąsiednich kosztami postępowania rozgraniczeniowego w częściach równych, pomimo że wyłączną inicjatorką wszczęcia postępowania była właścicielka działki nr [...] oraz bezpodstawne odstąpienie od obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli działek nr [...], a ponadto obrazę art.24 § 3 w związku z art.84 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne wyłączenie z wykonania prac geodezyjnych pierwszego wykonawcy, którego oferta była znacznie tańsza. Zdaniem żalących się, organ pierwszej instancji całkowicie zignorował fakt, iż inicjatorką bezzasadnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego była właścicielka nieruchomości położonej przy ulicy i to ona bezpodstawnie odmówiła podpisania ugody administracyjnej. Nastąpiło to wskutek tego, że prace geodezyjne dowiodły, iż roszczenia właścicielki działki nr [...] nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym oraz prawnym sprawy. Powoływane natomiast przez Prezydenta Miasta orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. stanowi wyłącznie, iż organ może w tego rodzaju sytuacji obciążyć współwłaścicielki nieruchomości sąsiednich, jednakże w żadnym wypadku nie nakłada na organ takiego obowiązku. Zdaniem żalących się, organ był niekonsekwentny odstępując od obciążenia kosztami właścicieli działek gruntu nr [...], mimo że tak jak w przypadku wnoszących zażalenie, prowadzone prace geodezyjne implikują wniosek, iż położenie wszelkich ustalonych punktów granicznych w toku tych prac, nie ma żadnego wpływu za zasięg prawa własności i powierzchnię działek. Jednocześnie organ pierwszej instancji bezpodstawnie wyłączył z postępowania pierwszego wybranego wykonawcę przyjmując ofertę znacznie droższego wykonawcy. Pismem z dnia 24 maja 2016 r. zażalenie na wyżej opisane postanowienie wniosła także E.K. zarzucając błędne ustalenie wysokości kosztów postępowania w kwocie [..] zł, wynikające z wadliwego przyjęcia wartości wynagrodzenia geodety za czynności rozgraniczenia w tejże kwocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) w zw. z art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) oraz art. 152 ustawy z dnia 26 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny Dz. U. z 2016 r., poz. 380) po rozpatrzeniu zażalenia M. S. i Z. S. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W rozważaniach prawnych zawartych w uzasadnieniu postanowienia, Kolegium wyjaśniło, cel i zasady postępowania rozgraniczeniowego wskazując, że toczy się ono w interesie właścicieli nieruchomości których dotyczy, wpływa bowiem na ich prawa i obowiązki. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 Kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Natomiast zgodnie z art. 152 kodeksu cywilnego in fine, koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych punktów granicznych właściciele gruntów ościennych ponoszą po połowie. Z powyższych przepisów oraz z judykatów sądów administracyjnych, w tym z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt IOPS 5/06, ONSAiWSA z 2007 nr 2 poz. 26) SKO wywiodło, że koszty postępowania rozgraniczeniowego, a w szczególności koszty technicznych czynności geodety związanych z ustaleniem i geodezyjnym zastabilizowaniem przebiegu granicy w terenie, obciążają właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Skoro bowiem czynności te dotyczą prawnego ustalenia fizycznego zakresu przedmiotu własności, to bez wątpienia są to koszty poniesione w interesie właścicieli. Zważywszy, że na mocy przepisu szczególnego — art. 152 kc koszty rozgraniczenia obciążają w równej części tychże właścicieli, to nie może być mowy o istnieniu ustawowego obowiązku ich ponoszenia przez organ prowadzący postępowanie a więc pokrywania ze środków publicznych. Zdaniem organu, tak skonstruowane przez ustawodawcę zasady partycypacji właścicieli w kosztach rozgraniczenia nieruchomości powodują, iż nie sposób też przyjąć jakoby koszty rozgraniczenia obciążały wyłącznie tę stronę postępowania, na której wniosek wszczęto postępowanie. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 2 kpa należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej i wyniesionej w terenie granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. O celności takiej wykładni art. 262 § 2 kpa na niwie postępowania rozgraniczeniowego przesądza treść art. 152 kc. Skoro ostatecznie rozstrzygając w sprawie za strony postępowania uznano jedynie Państwa S. oraz Panią E.K. (decyzja administracyjna jest skierowana wyłącznie do powyższych podmiotów), a czynności geodety nie miały na celu weryfikacji przebiegu granicy w punktach stycznych z działkami nr [...] i odbywały się na tym odcinku jedynie w pomocniczym charakterze, za zasadne Kolegium uznało obciążenie kosztami jedynie stron postępowania - po połowie. Możliwość obciążenia wyłącznie stron wynika zresztą wprost z art. 262 kpa stąd nieuzasadniony jest zarzut nieobciążania kosztami innych sąsiadów. Kolegium, nie znalazło także podstaw do uwzględnienia żądania obciążenia strony przeciwnej całymi kosztami postępowania z tej przyczyny, iż nie zgodziła się ona na zawarcie ugody, wskazując, że odmowa zawarcia ugody w kształcie akceptowanym przez żalących nie daje podstaw do negatywnej oceny działań innych stron, które w tym zakresie mają prawo do domagania się poddania sprawy obiektywnej ocenie niezawisłego sądu. Organ nie uwzględnił także zarzutu ustalenia nadmiernych kosztów rozgraniczenia. M. S. i Z. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie ostateczne zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - art. 152 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez obciążenie właścicieli nieruchomości sąsiednich kosztami postępowania rozgraniczeniowego w częściach równych pomimo iż wyłączną inicjatorką wszczęcia tego postępowania była właścicielka działki gruntu oznaczonej numerem [...] oraz bezpodstawne odstąpienie od obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami [...]; 2. obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie : a) art. 24 § 3 w związku z art. 84 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne wyłączenie z wykonywania prac geodezyjnych pierwszego wykonawcy, którego oferta była tańsza; b) art. 262 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, iż skarżących obciążają koszty postępowania, które zostało wszczęte nie na ich żądanie oraz dowiodło całkowicie swojej bezzasadności w zakresie ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...], 2. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie o: 3. uchylenie postanowienia organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podnosząc w uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienie jest błędne i rażąco krzywdzące skarżący przytoczyli argumentacje podobną do wskazanej uprzednio w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy ponadto, związku z zawartym w skardze wnioskiem reformatoryjnym, że sąd administracyjny nie wydaje wyroków zmieniających decyzje lub postanowienia organów administracji publicznej, pani E.S. ż nie zastępuje tych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a sprawuje jedynie funkcję kontrolną. W przypadku stwierdzenia, że kontrolowana decyzja administracyjna lub postanowienie w istotny sposób narusza prawo, wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 145 § 1 P.p.s.a., eliminujących ten akt z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona, jednakże do uchylenia zaskarżonego postanowienia doszło z przyczyn innych niż podniesione w skardze, a które należało dostrzec i uwzględnić z urzędu. Mianowicie, jak wynika to z akt administracyjnych, postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] zostało skierowane do M. S.. i Z. S. jako współwłaścicieli działki nr [...] oraz do E. K. jako właścicielki działki nr [...]. Do tych samych stron postępowania skierowana została decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Oznacza to, że w sprawie administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem wystąpiło zagadnieniem wielości stron postępowania, albowiem organ ustalił kilka osób zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Niezbędne jest zatem przypomnienie, że wielość stron przejawiać się może bądź to jako ich wielość w jednej sprawie administracyjnej, bądź też jako współuczestnictwo formalne. Wielość stron w jednej sprawie administracyjnej występuje wówczas, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa, tożsama pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie kształtuje jednocześnie sytuację wielu podmiotów, a ukształtowanie sytuacji jednego podmiotu wpływa na sytuację prawną innego podmiotu (por. szerzej B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 354 i n.). Postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej kończy się wydaniem jednej decyzji. Rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach zakończonych, z uwagi na wielość stron, odrębnymi decyzjami, stanowi rażące naruszenie prawa. Współuczestnictwo formalne polega natomiast na wielości spraw administracyjnych formalnie łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu, zakończonym jednak odrębnymi decyzjami (art. 62 K.p.a.). Wskazany przepis dotyczy jednakże jedynie sytuacji, w której sprawy dotyczą wprawdzie tego samego stanu faktycznego i identycznej podstawy prawnej, jednak każda z nich jest w istocie odrębną sprawą administracyjną, albowiem rozstrzygnięcie jednej sprawy kształtujące sytuację strony nie wpływa na sytuację prawną stron występujących w odrębnych, formalnie łącznie prowadzonych sprawach administracyjnych. Postanowienie ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego niewątpliwie rozstrzyga, w sposób globalny, jedną sprawę administracyjną, w której występuje wielość stron. Świadczą o tym ogólne zasady dotyczące ponoszenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) nie określają zasad ponoszenia tych kosztów. W związku z tym przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 262-267. Zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W przypadku, o którym mowa w pkt 2 § 1 art. 262 K.p.a. podstawową przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia. W sprawie dotyczącej ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie występuje zatem współuczestnictwo formalne. Pomimo wielości stron, ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi bowiem połączonych do wspólnego rozpoznania wielu spraw administracyjnych (art. 62 K.p.a.), lecz stanowi jedną sprawę administracyjną obejmującą interesy, krzyżujące się a niejednokrotnie także sprzeczne, poszczególnych uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Sytuacja prawna każdego z uczestników postępowania (wysokość ponoszonych przez niego kosztów postępowania rozgraniczeniowego) wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wystąpienie zagadnienia wielości stron, rozumianego tak jak zostało to wyżej przedstawione, w jednym postępowaniu administracyjnym skutkuje nie tylko obowiązkiem wydania jednego postanowienia w przedmiocie kosztów tego postępowania przez organ pierwszej instancji, ale także powoduje konieczność łącznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, w jednym akcie administracyjnym, wniesionych przez strony zażaleń. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmujące, że w przypadku, gdy od decyzji (postanowienia) organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań (zażaleń), organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 kpa, wydaje jedną decyzję (postanowienie), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach (zażaleniach). Wniesienie odwołania (zażalenia) od decyzji (postanowienia) organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania (zażalenia) tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania (zażalenia) wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań (zażaleń) jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia zaskarżonych decyzji (postanowień) organu odwoławczego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07 oraz z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Łd 79/10, II SA/Bk 521/16, II SA/Lu 292/16). Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy dostrzec trzeba, co uszło uwadze Kolegium, że zażalenie na postanowienie organu I instancji, pismem z dnia 24 maja 2016 r. wniosła również E.K. W aktach administracyjnych znajduje się również pismo Prezydenta Miasta z [...]r. przekazujące zażalenie E. K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , zawierające informację, że akta sprawy wraz z zażaleniem M. i Z.S. zostały przesłane do Kolegium wraz z pismem [...]. Przedstawione Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne zawierają postanowienie organu odwoławczego wydane, jak to już zaznaczone zostało na wstępie niniejszych motywów, po rozpatrzeniu zażalenia M. i Z.S. , co oznacza, że pominięte zostało zażalenie E. K.. Akta te nie zawierają żadnej informacji o procesowych losach zażalenia E. K. W szczególności nie wynika z nich, czy i jakie czynności procesowe podjęło Kolegium w związku z faktem, że zażalenie to nie zawiera osobistego podpisu E. K.. Brak podpisu strony pod podaniem jest brakiem formalnym możliwym do usunięcia, leży to w kompetencji organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest zbadanie warunków formalnych zażalenia i podjęcie odpowiednich kroków procesowych, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. Z czynności Sądu podjętych przed rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym, (vide notatka urzędowa starszego asystenta sędziego z dnia 29.12.2016 r. k. 30 akt sąd.) wynika, że zażalenie E. K. wpłynęło do SKO i zostało zarejestrowane pod nr [...], ale nie wydano żadnego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji procesowej, organ odwoławczy pomijając zażalenie E. K. orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego postanowienia z powodów formalnych, bez merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia, a więc możliwości odniesienia się do zarzutów skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę zobligowane będzie po pierwsze, wyjaśnić kwestię dopuszczalności zażalenia E. K., a po drugie, w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii, zobowiązane będzie do rozpatrzenia łącznie jednym postanowieniem obu zażaleń. W tym stanie sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.