II SA/Sz 1210/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Spółka A reprezentowana przez radcę prawnego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...]r., którą Dyrektor Izby Celnej uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w S. udzielił Spółce A zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] r. Spółka zwróciła się o przedłużenie wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w S. zezwolenia nr [...] z dnia [...]. Składając przedmiotowy wniosek, Spółka wskazała na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (sprawa [...] i inni), jako zawierający wykładnię w zakresie charakteru przepisów art. 129 ust. 2, art 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w odniesieniu do dyrektywy nr 98/34/WE. Tym samym, w ocenie Spółki dotyczy on udzielenia odpowiedzi przez TSUE, będącego jedyną instytucją kompetentną w zakresie dokonywania interpretacji prawa Unii Europejskiej, na zapytania skierowane przez polski sąd krajowy (WSA w G.), czy przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, czy stopniowe uniemożliwienie, prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry, choćby potencjalnie, a w szczególności które zakazują wydawania nowych zezwoleń na prowadzenie działalności gier na automatach losowych poza kasynami gry, przedłużania obowiązujących jeszcze zezwoleń na prowadzenie działalności gier na automatach losowych poza kasynami gry lub zmiany lokalizacji prowadzonej działalności gier na automatach losowych poza kasynami gry, stanowią potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu powołanej wyżej dyrektywy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w S. jako organ I instancji, odmówił przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w S. nr [....] z dnia [...]r., udzielonego Spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [..] na okres sześciu lat. Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia były art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1, ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którymi działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej, a zezwolenia te nie mogą być przedłużane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji ponadto wskazał, że warunki dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wprowadzone ustawą o grach hazardowych, nie mają istotnego wpływu na właściwości oraz sprzedaż automatów o niskich wygranych, a zatem nie stanowią one "przepisów technicznych" w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r., wprowadzone przez ustawę o grach hazardowych z 2009r. ograniczenia same przez się nie oznaczają, że jej przepisy (w tym art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy) mają charakter norm technicznych. Krajowy środek ograniczający swobody przepływu był uzasadniony, został on zastosowany w sposób niedyskryminacyjny, odpowiedni do zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie wykraczający poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia. Biorąc zatem pod uwagę zakres żądania Strony oraz treść art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, organ I instancji stwierdził, że wnioskowane przez Stronę przedłużenie zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w S. nr [...] z dnia [...]. jest niemożliwe. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z dn. 19.07.2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 w związku z art 4 ust 1 pkt 1 lit. a], art 6 ust 1, art 14 ust 1, art 15 ust 1, art 129 ust 1 i 2, art 135 ust 2, art 138 ust 1 i art 144 u.g.h., przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż art 138 ust 1 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art 1 pkt 4 i 11 ww. dyrektywy, podczas gdy ten przepis w związku z art 4 ust 1 pkt. 1 lit. a), art 6 ust 1, art 14 ust 1, art 15 ust 1, art 129 ust. 1, art 135 ust 2, art 138 ust 1 i art 144 UGH jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu do gier o niskich wygranych i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją z dnia [...] r., uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą umorzenia postepowania była jego bezprzedmiotowość, która jest następstwem wygaśnięcia decyzji nr [...]z dnia [..]. W dacie rozpatrywania odwołania zezwolenie, o którego przedłużenie ubiegała się skarżąca wygasło. W tych okolicznościach organ uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Dyrektor Izby Celnej w S. w obszernym uzasadnieniu, powołując się na przepisy ustawy o grach hazardowych, wyjaśnił, z jakich względów wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej było niemożliwe. Organ argumentował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o grach hazardowych brak jest możliwości przedłużania zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Organ nie podzielił zarzutów odnoszących się do braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych przez Komisję Europejską wywodząc, że ustawa o grach hazardowych obowiązuje obecnie w Polsce w sposób w pełni legalny i prawnie wiążący. Wywiedziona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z przepisów dyrektywy 98/34/WE ewentualna sankcja prawna za brak uprzedniej notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych, polegająca na niestosowaniu przez organy krajowe nienotyfikowanych Komisji przepisów technicznych, w żaden sposób nie prowadzi do bezpośredniego pozbawienia tychże nienotyfikowanych przepisów ich mocy obowiązującej i nie wpływa na ich dalsze walidacyjne obowiązywanie. Organ odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 973/13 zauważył, że brak jest jednoznacznie brzmiącej podstawy prawnej, która mogłaby spowodować odmowę stosowania uchwalonych i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw przepisów ustawy o grach hazardowych przez organy administracyjne, które jako organy władzy publicznej — zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - działają na podstawie i w granicach prawa. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na okoliczność, iż w dacie orzekania zezwolenie, którego przedłużenia domagała się skarżąca wygasło, co oznacza, że z chwilą wpływu odwołania organ nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, z uwagi na brak jego przedmiotu w postaci zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W z związku z powyższym, z dniem wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa zachodniopomorskiego, postępowanie w sprawie przedłużenia przedmiotowego zezwolenia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 233 § 1 pkt 2 lit "a" ustawy O.p., a organ winien obligatoryjnie wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. Nie jest możliwe rozstrzyganie w przedmiocie zmiany zezwolenia, bowiem zezwolenie którego zmiany domaga się Spółka już nie istnieje. Zasadnym zatem w tej sytuacji było, zdaniem organu, wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie. Spółka A wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. podnosząc zarzuty: Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się nietrafne. Dokonując analizy akt postępowania w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż w związku z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy, nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie jedynie na kontroli zasadności argumentów odwołania, postawionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Przy czym należy mieć na względzie, iż w celu rozpatrzenia sprawy w postępowaniu podatkowym organ podatkowy jest obowiązany, zgodnie z art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm), dalej "O.p.", podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, do jakich doszło w sprawie w okresie pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji. Odnosi się to nie tylko do organu orzekającego w I instancji, ale również do organu wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym, a działanie organu odwoławczego co do zasady nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, zaś cel kontrolny decyzji organu odwoławczego tylko uzupełnia cel merytoryczny (por.: wyrok WSA w L. z dnia 11 lipca 2008r., I SA/Lu 290/08, wyrok WSA w K. z dnia 30 lipca 2008r., U SA/Kr 414/07,). Stosownie do art. 233 § 1 O.p. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji albo 2) uchyla decyzję organu pierwszej instancji: a) w całości lub w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie, b) w całości i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest zatem uzależnione od prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i dokonanej oceny prawnej, a także od tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania jest kompletny i wystarczający dla jego merytorycznej i prawnej oceny. Badając akta postępowania organ odwoławczy zobowiązany jest do ustalenia, czy stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie w sposób, który może mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie zmianie uległ stan faktyczny sprawy i w dacie rozpatrywania przez Dyrektora Izby Celnej w S. zezwolenie, o którego przedłużenie ubiegała się skarżąca wygasło. W konsekwencji organ II instancji zobowiązany był w pierwszej kolejności do rozważenia jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało wygaśnięcie zezwolenia, nie tracąc przy tym z pola widzenia dopuszczalności przedłużenia zezwolenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 zez zm.), dalej "u.g.h.", w szczególności regulacji zawartych w art. 129 i art. 135 tej ustawy zważywszy, że wniosek o przedłużenie zezwolenia został złożony przed jego wygaśnięciem. Sąd podziela wyrażone przez organ II instancji stanowisko, iż w niniejszej sprawie brak było możliwości przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa zachodniopomorskiego, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 1 u.g.h. urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 138 ust. 1 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. W konsekwencji brak było prawnych możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Zarzuty skargi sprowadzają się głównie do konkluzji, iż przepisy ustawy o grach hazardowych, jako przepisy techniczne, nie mogą być w niniejszej sprawie zastosowane ze względu na brak notyfikacji przez Komisję Europejską, co w efekcie, zdaniem skarżącej, powinno przełożyć się na przedłużenie zezwolenia. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że przepisy techniczne zostały zdefiniowane w dyrektywie Nr 98/34/WE jako specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne obejmują więc przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne państwa członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług (art. 1 pkt 11 dyrektywy Nr 98/34/WE). Urządzanie gier hazardowych nie podlega harmonizacji, co oznacza, że państwa członkowskie, ustanawiając zasady prawne regulujące tę dziedzinę, same wybierają własny, odpowiedni dla warunków i potrzeb lokalnych poziom ochrony, jednakże przy ustanawianiu norm prawnych muszą uwzględniać, że środki krajowe nie mogą naruszać swobód traktatowych (swobodnego przepływu towarów, osób, usług, kapitału na obszarze Unii Europejskiej). Państwa członkowskie decydują nie tylko o zakresie i poziomie ochrony, ale i o sposobie, w jaki zostanie to osiągnięte, przy czym granice tej ochrony wyznaczają zasady niedyskryminacji (braku ukrytego ograniczenia) oraz proporcjonalności. Zasada proporcjonalności wyraża się w zachowaniu kryterium adekwatności przyjętego środka krajowego do realizowanego celu. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1408/14) Z orzecznictwa TSUE (zob.: w wyrok z dnia 8 września 2009 r. C-42/07), w tym orzeczenia z dnia [...] r. wynika, że to, iż przepis ma charakter techniczny, nie wyklucza możliwości powołania się przez państwo na klauzulę porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, czy moralności publicznej, jako nadrzędnych wartości podlegających ochronie w państwie członkowskim, które ma prawo chronić obywateli (konsumentów) przed niepożądanymi, szkodliwymi dla struktur społecznych zjawiskami. Do zbioru takich zagrożeń należy zaliczyć bez wątpienia hazard, którego uprawianie prowadzi niejednokrotnie do uzależnienia, a w konsekwencji pozbawiania rodziny środków do życia, upadłości, rozpadu więzi rodzinnych, zawodowych, społecznych, przestępczości itp. Podobny pogląd wyrażony został w uzasadnieniu do projektów ustawy o grach hazardowych z 2009 r. (druk sejmowy Nr [...] i Nr [...]). W tych okolicznościach zasadnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy o grach hazardowych miały zastosowanie, a w konsekwencji, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa zachodniopomorskiego było niedopuszczalne. Rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia organ był zobowiązany uwzględnić zmianę stanu faktycznego, która miała miejsce po wydaniu decyzji w I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie rozpatrywania odwołania skarżącej zezwolenie na wygasło. Wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w sytuacji, gdy brak jest możliwości jego przedłużenia, odnosi taki skutek, że brak jest przedmiotu sprawy, do którego w istocie odnosi się żądanie strony. W sytuacji gdy zezwolenie już nie obowiązuje, to prowadzenie postępowania i orzekanie w przedmiocie przedłużenia tego zezwolenia jest bezprzedmiotowe, wygaśnięcie decyzji ma bowiem ten skutek, że przestaje ona istnieć w obrocie prawnym. Odpadła bowiem przesłanka przedmiotowa warunkująca (obok przesłanki podmiotowej) możliwość prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania była uzasadniona i odpowiadała prawu. Z tych względów, stosownie do art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.