II SA/Sz 1218/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia odrzucić skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania E.C., M.C., M.C., M.C., T.U., M.P., S.S. od decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] orzekającej o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] m2, na rzecz M. i E.C., M. i M.C., A. i T.U., M.P. i S.S.; uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło w przedmiocie sprawy. Pismem z dnia 17 września 2015 r. Prezydent Miasta S., powołując się na art. 50 w zw. z art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na złożenie jej przez organ, który rozstrzygał w sprawie w pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Natomiast zgodnie z art. 25 § 1 P.p.s.a., osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Przed zbadaniem zarzutów merytorycznych skargi w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestie formalne, a w tym ocenić, czy Prezydent Miasta S. jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu wyżej cyt. art. 50 w zw. z art. 25 P.p.s.a. Legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W kwestii legitymacji skargowej organu administracji publicznej, wypowiadały się już sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny. I tak, w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1209/05 (opublikowanym na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że cyt.: "Na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". Podobnie NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 460/05 stwierdzając, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Także w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (Dz. U. Nr 187, poz. 1456) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji, wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów – jest zgodny z ustawą zasadniczą. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a.), prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 7 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1498/14). Powoływany w skardze przepis art. 25 § 1 P.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W nowym brzmieniu ww. przepisu oprócz osób fizycznych i osób prawnych, zdolność sądową wskazaną wprost posiadają także organy administracji publicznej. Zdolność sądową w rozumieniu omawianego przepisu należy rozumieć jako cechę podmiotu do występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Od początku funkcjonowania sądownictwa administracyjnego organy administracji publicznej automatycznie posiadały zdolność sądową z uwagi na poddawanie sądowej kontroli aktów przez te organy wydawanych, ale cecha ta nie była wprost wyartykułowana w P.p.s.a. Z dniem 15 sierpnia 2015r. a więc z dniem wejścia w życie zmiany art. 25 § 1 P.p.s.a., zdolność sądowa organu administracji publicznej została wprost określona i wyrażona w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zmiana ta koreluje z treścią przepisu art. 32 P.p.s.a. zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Należy jednak podkreślić, że wprowadzona zmiana w żaden sposób nie zmienia pozycji procesowej organu, a więc nie czyni z niego strony skarżącej, gdyż pozostaje on jak dotychczas - co wynika wprost z art. 32 P.p.s.a. - przeciwnikiem procesowym strony skarżącej, a więc organem, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W sprawie niniejszej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w trybie odwoławczym wniósł organ administracyjny, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji – Prezydent Miasta S. Kompetencja tego organu do wydania zaskarżonej decyzji wynika z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U z 2012 r. poz. 83). Mając powyższe rozważania na uwadze, należy odmówić przyznania temu organowi interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu drugiej instancji do sądu administracyjnego. Z tych względów, skargę Prezydenta Miasta S. należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.