II SA/Sz 1227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. Z. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] Nr [...] działając między innymi na podstawie art. 4 pkt 23, art. 19 ust. 5, art. 21ust.1i 1a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, 12 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) wymierzył K. Z. karę pieniężną w kwocie [...] za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasów drogowych dróg ( ), (),() i () . Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w toku czynności kontrolnych zarządca drogi ujawnił w wymienionych w decyzji pasach drogowych dróg we wskazanych dniach fakt funkcjonowania reklam- plakatów wyborczych o treści: "..." Według organu I instancji ujawnione i utrwalone w dokumentacji zdjęciowej obiekty są reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych jednocześnie stanowią materiał wyborczy w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) Zawiadomieniem z dnia [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasów drogowych bez zezwolenia zarządcy drogi skierowane wobec pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego ponoszącego, stosownie do art. 130 § 1 Kodeksu wyborczego odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego. W piśmie z dnia [...] w imieniu Komitetu Wyborczego [...] podniesiono, że stroną postępowania powinny być osoby, które zawiesiły plakaty wyborcze lub zleciły ich zawieszenie. Pełnomocnik KW [...] nigdy nie udzielił zgody na umieszczenie plakatów wyborczych, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia. Pismem z dnia [...] K.Z. wniósł o wskazanie go jako strony decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasów drogowych pod reklamy wyborcze z jego wizerunkiem. W związku z powyższym postępowanie w przedmiotowej sprawie skierowano do K. Z. Decyzją z dnia [...] wymierzono K. Z. karę za zajęcie pasów drogowych pod reklamy wyborcze, bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja ta na skutek odwołania została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenie. Zarządca drogi wykonując zalecenia zawarte w decyzji SKO z dnia [...] wygenerował z dostępnego mu zbioru plany sytuacyjno-wysokościowe z zaznaczeniem linii granicznych pasów drogowych oraz miejsc umieszczenia reklam w pasach drogowych, tj. ze wskazaniem ( ), na których umieszczono reklamy. Korzystał przy tym z dokumentacji zdjęciowej, wykonanej pomocniczo i stanowiącej załącznik do protokołu kontroli pasów drogowych. Podstawę obliczeń liczby reklam umieszczonych bez zezwolenia zarządcy drogi w pasach drogowych stanowią zapisy zawarte w protokołach ich kontroli oraz zdjęcia fotograficzne. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono również podstawę odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi, przytaczając brzmienie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz treść odpowiednich przepisów prawa miejscowego, w których ustalone zostały stawki opłat za każdy dzień zajęcia reklamy zlokalizowanym w pasie drogowym drogi, drogi, drogi i innej drogi. Od powyższej decyzji odwołał się K. Z. podnosząc zarzuty naruszenia art. 107 § 3 kpa, art. 77§ 1 i art. 7 kpa oraz art. 75 kpa i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 1,2,3 i 4 uchwały Nr XXVIII/567/04 z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 24.11.2004 r. Nr 85, poz. 1592 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania : 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie powierzchni zajęcia pasów drogowych dróg oraz wysokości wymierzonej kary i ustaliło zajęcie pasa drogowego dróg krajowych [...], dróg wojewódzkich o pow. [...] dróg powiatowych o pow.[...], dróg gminnych o pow. [...] i wymierzyło z tego tytułu karę administracyjną w wysokości [...]; 2) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że Kolegium po opisaniu decyzji organu I instancji i treści odwołania, przeanalizowało podstawy prawne rozstrzygnięcia wynikające z ustawy o drogach publicznych cytując art. 40 ust.1, ust.12 pkt 1 i 40 ust. 6 u.d.p.. Następnie SKO poddało ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy i w jej wyniku dokonało odmiennych ustaleń niż organ I instancji. Wprawdzie Kolegium nie uwzględniło zarzutu naruszenia art. 107 § 2 kpa, jednakże uznało za zasadny zarzut dotyczący uwzględnienia przez organ I instancji niewyraźnej dokumentacji zdjęciowej. Zmieniając zaskarżoną decyzję w zakresie powierzchni reklam oraz kary organ odwoławczy przyjął, wyłącznie te materiały i dowody na podstawie których w sposób jednoznaczny można było stwierdzić ich zajęcie w poszczególnych dniach i w określonej powierzchni. K. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia decyzji ostatecznej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia: 1) Art. 40 ust. 23 ustawy o drogach publicznych polegającego na przyjęciu, że materiały wyborcze stanowią reklamy w rozumieniu niniejszego przepisu, podczas gdy to czy dany materiał można uznać za reklamę, powinno być oceniane w oparciu o ustalenie, czy materiały te zawierają sformułowania mające na celu wpływanie na kształt popytu, zwiększenie zbytu, rozszerzenie klienteli, czy też stanowią jedynie informację o prowadzonej działalności. 2) Art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu okoliczności, iż skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a zatem nie sposób jest przyjąć, że działał ze świadomością bezprawności. 3) Art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w początkowej fazie postępowania, gdy organ miał wykonywać dokumentację zdjęciową umieszczonych materiałów wyborczych, który to materiał został przez organy usunięty bez wiedzy i zgody skarżącego , co uniemożliwiło skarżącemu zweryfikowanie prawdziwości dokumentacji zdjęciowej i ilości materiałów wyborczych, na których widnieje jego wizerunek, w szczególności ilości dni, które zostały opisane w decyzjach. 4) Art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co wyrażało się w braku wypisów z rejestru gruntów, które wskazywałyby na numer działki na której znajdować się miał słup czy inne urządzenia, na którym to miały znajdować się materiały wyborcze z wizerunkiem skarżącego, co uniemożliwiło ustalenie czy w rzeczywistości dana działka należała do pasa drogowego oraz do jakiej drogi, co było niezbędne dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego przez skarżącego oraz ewentualnego wymiaru kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w sposób i w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, aczkolwiek z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu i zasadniczo innych niż podniesione w skardze. Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją było wymierzenie K. Z. kary pieniężnej za umieszczenie reklam w pasach drogowych dróg, i na terenie bez zezwolenia zarządcy tych dróg. Specyfika tej sprawy polegała na tym, że przedmiotami uznanymi za reklamę były, w świetle ustaleń przyjętych przez organy orzekające w sprawie, plakaty wyborcze zawierające wizerunek K. Z. kandydującego w wyborach parlamentarnych [...] z listy [...]. Pierwszy i zasadniczy spór między skarżącym a organami obu instancji wywiązał się właśnie na tle zdefiniowania przedmiotów z jego wizerunkiem umieszczonych w pasach drogowych dróg bez zezwolenia zarządcy drogi. Według organów obu instancji, czemu dano wyraz w uzasadnieniach prawnych decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, sporne materiały wyborcze stanowiły jednocześnie reklamę. Natomiast skarżący, kwestionując zakwalifikowanie tych materiałów jako reklamy, neguje jednocześnie istnienie podstawy prawnej do wymierzenia mu kary za samowolne zajęcie pasów drogowych pod reklamę. W sporze tym, zdaniem Sądu, trzeba przyznać rację organom administracji publicznej. Przede wszystkim z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że zakazane jest, bez uzyskania zgody zarządcy drogi, wykonywanie jakichkolwiek robót i umieszczanie czegokolwiek w pasie drogowym, jeśli nie jest to związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Względy wynikające z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią niekwestionowane ratio legis tego zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi: "1. Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W ustanowionym w art. 39 ust. 1 katalogu zabronionych czynności w pasie drogowym, wymienionych przykładowo ("w szczególności":) ustawodawca między innymi zawarł zakazy: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1), umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (pkt 5). Tak więc, teoretycznie rzecz ujmując, niezależnie od tego czy sporne plakaty, banery wyborcze, zostałyby zakwalifikowane jako reklama (art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy,), czy jako inne – w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - przedmioty, w każdym przypadku ich umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej wymagałoby zgody zarządcy drogi. Różnica byłaby tylko w podstawie prawnej udzielonej zgody, a co za tym idzie, z uwagi na odrębne uregulowania w art. 40 ust. 3-8 ustawy, także w wysokości ustalonej opłaty w razie udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego lub w wysokości kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez odpowiedniej zgody, orzekanej na podstawie art. 40 ust. 12. Zaznaczyć przy tym trzeba, że okoliczność złożenia przez zainteresowanego wniosku do organu o wydanie odpowiedniej zgody, zgody tej nie zastępuje i nie uchyla bezprawności zachowania polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Bezprawności tej nie uchyla również zajęcie pasa drogowego w terminie innym niż określony w uzyskanym zezwoleniu. Poza tym, brak świadomości bezprawności naruszenia zakazu administracyjnego nie uchyla odpowiedzialności za delikt prawa administracyjnego, gdyż ta najogólniej rzecz ujmując, nie kształtuje się na zasadzie winy i ma charakter zobiektywizowany, tzn. że wystąpienie okoliczności, z których zaistnieniem ustawodawca wiąże karę administracyjną powoduje konieczność jej zastosowania. Dlatego stawiany skargą zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych należało uznać za chybiony. Wbrew wywodom skargi, nie narusza prawa stanowisko Kolegium, że sporne materiały stanowiły reklamy będąc jednocześnie materiałami wyborczymi. Pojęcie reklamy zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że reklama to: " nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę" Wobec takiej ustawowej definicji reklamy nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 pkt 23 (w skardze błędnie napisano art. 40 pkt 23) ustawy o drogach publicznych. Prezentowana w skardze wykładnia omawianego przepisu, która wskazuje na konieczność ustalenia, czy sporne materiały zawierają sformułowania mające na celu wpływanie na kształt popytu, zwiększenie zbytu, rozszerzenie klienteli, czy też stanowią jedynie informację o prowadzonej działalności jest nieprawidłowa. Wskazane w skardze okoliczności, które zdaniem skarżącego, powinny być brane pod uwagę, prowadzą do nieuzasadnionego zawężenia definicji ustawowej, która wcale nie ogranicza się do marketingowego rozumienia reklamy. Zgodnie natomiast z art. 109 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) materiałem wyborczym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami (§ 1). Materiały wyborcze powinny zawierać wyraźne oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą (§ 2). Materiały wyborcze podlegają ochronie prawnej (§ 3). Zestawienie wyżej cytowanych definicji ustawowych wskazuje, że pojecie: "materiał wyborczy" jest węższe od pojęcia: "reklama" i mieści się w zakresie pojęciowym reklamy. Z art. 110 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, stanowiącego, że: "Na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia", nie wynika, aby materiał wyborczy będący jednocześnie reklamą, podlegał łagodniejszym rygorom prawnym w zakresie umieszczenia w pasie drogowym, niż inne reklamy, nie będące materiałami wyborczymi. Jeśli właściciel materiałów wyborczych umieszcza lub zleca umieszczenie ich w pasie drogowym, to zastosowanie mają wówczas przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące kompleksowo zagadnienie zajęcia pasa drogowego pod reklamę, a więc przepisy obligujące do uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie zgody na takie zajęcie za określoną opłatą oraz regulujące konsekwencje zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi lub wbrew warunkom uzyskanej zgody. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w nieprawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 668/12 i III SA/Kr 669/12), który w uzasadnieniach obu tych orzeczeń wywiódł, że przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące materiałów wyborczych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o drogach publicznych w tym sensie, że zezwolenie zarządcy drogi na ich rozmieszczenie w pasach drogowych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a w razie braku tej zgody , samowolne zajęcia pasa drogowego nie rodzi skutku w postaci nałożenia kary administracyjnej. Przyjęta we wskazanych wyrokach wykładnia zależności pomiędzy ustawą o drogach publicznych i Kodeksem wyborczym prowadzi do zaprzeczenie ratio legis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, o którym była już wyżej mowa. Zaakceptowanie prezentowanego w powyższych wyrokach stanowiska miałoby taki wydźwięk, że zawsze zachodziłaby po stronie organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego konieczność oceny czy zajęcie to nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym w danym miejscu w przypadku zamieszczenia na jakimkolwiek nośniku plakatu reklamującego np. towar spożywczy, sklep czy przedstawienie teatralne lub promującego określonego aktora czy reżysera, zaś dla zamieszczenia w takim samym miejscu plakatu o takich samych wymiarach, ale z podobizną kandydata w wyborach parlamentarnych czy samorządowych, wystarczyłaby zwykła zgoda, a zatem nie wystąpiłaby określona przepisem ustawy o drogach publicznych konieczność rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej, a więc między innymi pod kątem wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Innymi słowy ocena płynąca z wymogu zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie zależałaby od potencjalnych zagrożeń wynikających z realiów planowanego zajęcia pasa drogowego, charakterystyki drogi i ruchu drogowego w danym miejscu, tylko od kwalifikacji prawnej treści konkretnej reklamy, co w żaden sposób nie da się racjonalnie pogodzić z celem przepisów ustawy o drogach publicznych regulujących kompleksowo zagadnienie zajęcia pasa drogowego pod urządzenia i przedmioty niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. Podzielić zatem trzeba, co do zasady, stanowisko organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie w zakresie stwierdzenia, że rozmieszczenie materiałów wyborczych w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi powoduje odpowiedzialność administracyjną w postaci nałożenia przez organ w drodze decyzji administracyjnej na sprawcę tej samowoli kary pieniężnej. Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła co najmniej przedwcześnie, bowiem nie została wyjaśniona inna istotna dla rozpatrywanej odpowiedzialności administracyjnej okoliczność jaką jest ustalenie, kto był właścicielem przedmiotowych reklam, na których, wedle ustaleń zaskarżonej decyzji znajdowały się podobizny K. Z., a w szczególności czy materiały te rzeczywiście pochodziły od Komitetu Wyborczego [...] i były własnością tego Komitetu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi ponosi właściciel przedmiotu zajęcia. Wobec powyższego zagadnieniem wymagającym wnikliwego ustalenia była kwestia strony postępowania. Zagadnienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego pod reklamę stanowiącą materiały wyborcze było już przedmiotem dociekań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który jednakże w wyroku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 318/10 rozstrzygał na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219 ze zm.) dochodząc do wniosku, że w kontrolowanej sprawie za zobowiązania finansowe komitetu wyborczego partii politycznej odpowiedzialność ponosi ta partia. Pogląd ten zyskał aprobatę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1539/10. W niniejszej sprawie organy obu instancji ustalając, że sporne plakaty wyborcze stanowią zarazem materiał wyborczy w rozumieniu art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego nie rozważyły dostatecznie konsekwencji wynikających z art. 130 tej ustawy, który w § 1 stanowi, że za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego odpowiedzialność ponosi pełnomocnik finansowy, natomiast z § 3 pkt 1 zd. 1 tego artykułu wynika, że w przypadku, gdy z majątku pełnomocnika finansowego nie można pokryć roszczeń wobec komitetu wyborczego, odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego partii politycznej ponosi partia polityczna. Organ I instancji w początkowej fazie postępowania za stronę uznał Komitet Wyborczy [...], jednakże wobec pisma pełnomocnika tego Komitetu informującego, że nie wyraził zgody na rozmieszczenie materiałów wyborczych bez uzyskania zgody zarządcy drogi oraz wobec pisma K. Z. wskazującego na siebie jako na stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, organ ten uchylił się od dalszych dociekań w kwestii kto powinien być strona postępowania, uznając zgodnie z oświadczeniem K. Z., że jest on stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasów drogowych pod reklamy wyborcze, co bez głębszej refleksji zaakceptował organ drugiej instancji. Tymczasem w świetle art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego, ustalenie, że K. Z. jest odpowiedzialny za samowolne zajęcie wskazanych w decyzji pasów drogowych wymagało wykazania, że jest on właścicielem plakatów, że sfinansował i zlecił ich wykonanie i co najmniej na jego zlecenie materiały te zostały umieszczone w pasach drogowych. Wtedy materiały te nie byłyby materiałem wyborczym w rozumieniu art. 109 Kodeksu wyborczego i nie stanowiłyby własności Komitetu Wyborczego [...], lecz stanowiłyby materiały reklamowe K. Z., co uzasadniałoby skierowanie do niego decyzji jako do strony postępowania. W przypadku przeciwnym, to znaczy w razie ustalenia, że sporne materiały były materiałem wyborczym, a zatem stanowiły własność Komitetu Wyborczego [...], powinnością organów obu instancji było rozważenie, kto ponosi odpowiedzialność za zajęcie przy pomocy tych materiałów pasów drogowych konkretnych dróg, czyli kto powinien być stroną postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, przy uwzględnieniu zasad wynikających z przywołanego powyżej art. 130 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego. Jak z powyższego wynika, brak ustalenia kto jest stroną postępowania w niniejszej sprawie stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć też trzeba, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia podnoszonego skargą zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa. Czynności zarządcy drogi prowadzone w ramach przeglądu stanu pasa drogowego są czynnościami legalnymi, a uzyskane w ich toku materiały w postaci protokołów, notatek, zdjęć fotograficznych pasa drogowego mogą stanowić podstawę do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, jak również – w świetle art. 75 § 1 K.p.a. - mogą stanowić dowód w tym postępowaniu. Takie czynności kontrolne zarządcy drogi nie są oględzinami procesowymi, o których mowa w art. 79 § 1 K.p.a., a zatem okoliczność, że strona nie została powiadomiona o ich terminie i wobec tego nie mogła być obecna przy ich sporządzeniu, nie pozbawia tych materiałów charakteru legalności i nie stanowi podstawy do skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Powyższe uwagi Sądu stanowią wskazówkę w jakim kierunku powinny podążać ustalenia organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z wyżej przytoczonych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało o art. 152 tej ustawy, a o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.