II SA/Sz 1233/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na uchwałę Rady Gminy Wałcz z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr XXI/115/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie miejscowości Strączno, Ługi Wałeckie, Gostomia, Dzikowo, Różewo, Przybkowo, Chwiram, Dobino, Witankowo w gminie Wałcz oddala skargę. 1. W dniu 30 sierpnia 2012 roku Rada Gminy Wałcz podjęła uchwałę nr XXI/115/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie miejscowości Strączna, Ługi Wałeckie, Gostomia, Dzikowo, Różewo, Przybkowo, Chwiram, Dobino, Witankowo w gminie Wałcz. Uchwała została opublikowana i nie była zaskarżana. W treści Rozdziału 9 § 48 tej uchwały znajdują się ustalenia szczegółowe dla wyznaczonych terenów w jednostce planistycznej [...] położonej w obrębach geodezyjnych W. [...], P. , D. . W tym m.in. dla terenów oznaczonych numerami [...] i symbolem [...] ustalono przeznaczenie terenu pod tereny rolnicze - tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i tereny rolnicze z zakazem lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Dopuszczono lokalizację podziemnych i nadziemnych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg dojazdowych, wewnętrznych, wewnętrznych dróg serwisowych oraz placów manewrowych, w tym związanych z eksploatacją elektrowni wiatrowych, zgodnie z wymogami obowiązujących w tym zakresie norm i odrębnych przepisów szczegółowych, z uwzględnieniem ustaleń zawartych w § 6 ust. 2 pkt 1. Ustalając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu stwierdzono, że powierzchnia terenu i przeznaczonego na lokalizację jednej elektrowni wiatrowej wraz z fundamentem i placem manewrowym - winna być nie większa niż [...] m2, a dla istniejącej elektrowni wiatrowej nie większa niż w stanie istniejącym. Natomiast ustalone parametry techniczne elektrowni wiatrowych dopuszczają maksymalną całkowitą wysokość konstrukcji elektrowni wiatrowej liczona ze śmigłem w górnym położeniu do [...] m, a dla istniejącej elektrowni wiatrowej jak w stanie istniejącym. 2. W dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961) ustalająca w art. 4 minimalną odległość zabudowań od elektrowni wiatrowej jako dziesięciokrotność jej wysokości. 3. D. W. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), jako właściciel działek nr [...] i [...] położonych w W. przy ul. [...] (poza obszarem Gminy W.), o łącznej powierzchni [...] ha, wystąpił do Wójta Gminy W. w dniu 3 października 2018 r. z wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa. 4. Pismem z dnia 11 października 2018 roku Wójt Gminy W. ustosunkował się do przedmiotowego wezwania, wskazując na chronologię podejmowania wyżej wskazanych aktów prawnych i ich zgodność z obowiązującym prawem. Wójt Gminy W. podniósł, że nie przewiduje zmiany uchwały nr XXI/115/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie miejscowości Strączna, Ługi Wałeckie, Gostomia, Dzikowo, Różewo, Przybkowo, Chwiram, Dobino, Witankowo w gminie Wałcz. 5. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Skarżący, kierując kolejne pismo z dnia 24 października 2018 r., a następnie wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2018 roku. W uzasadnieniu wniósł o uchylenie uchwały NR XXI/115/2012 Rady Gminy Wałcz z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie miejscowości Strączno, Ługi Wałeckie, Gostomia, Dzikowo, Różewo, Przybkowo, Chwiram, Dobino, Witankowo w gminie Wałcz lub alternatywnie o nałożenie obowiązku aktualizacji i zmiany planu miejscowego w części [...]" ww. uchwały lub całości planu. Skarżący przytoczył treść art 15 pkt 10 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z dnia 20 maja 2016 r., i wskazał, że plan miejscowy zgodnie z ww. uchwałą w części [...]" przewiduje możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowej do wysokości konstrukcji do [...] m. W ocenie Skarżącego natomiast, zgodnie z ustawą wiatrakową brak jest możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości [...] metrów od granic terenu lokalizacji elektrowni. Skarżący podniósł, że jest właścicielem działek o nr [...] położonych w W. przy ulicy [...] o pow. [...] ha i działki te przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową w obowiązującym Studium, jak też, że Rada Gminy W. podjęła uchwałę w sprawie sporządzenia planu miejscowego zgodnego ze studium. Skarżący wskazał także, że wystąpił o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. W ocenie Skarżącego zaskarżona uchwała narazi go na olbrzymie straty i utratę potencjalnych zysków w związku z planowaną inwestycją na w/w działkach. W związku z tym, że działki Skarżącego położone są w odległości mniejszej niż [...] m oczywistym jest, że zostało naruszone jego prawo własności do dysponowania nieruchomością na cele mieszkaniowe. Zdaniem Skarżącego w obszarze przeznaczonym pod budowę elektrowni wiatrowej w w/w planie w części "[...]" nie ma prawa już powstać żadna elektrownia wiatrowa z uwagi na nowo powstałe i istniejące zabudowy mieszkaniowe zgodnie z ustawą wiatrakową. W związku z powyższym, w ocenie Skarżącego plan miejscowy jest niezgodny z obowiązującymi normami prawnymi i winien być uaktualniony bądź zmieniony. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. 7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, czy z nowszych orzeczeń wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1321/2018, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 6/2019). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: ST 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12). Podsumowując tę część wywodu wskazać należy, iż za podstawę stwierdzenia nieważności uchwały JST uznać można tylko istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. W dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961, dalej przywoływana jako: "ustawa wiatrakowa") ustalająca w art. 4 minimalną odległość zabudowań od elektrowni wiatrowej jako dziesięciokrotność jej wysokości. 9. Jak wynika z akt sprawy działki pozostające własnością Skarżącego, położone są na terenie Miasta W. w odległości [...] m od planowanej elektrowni wiatrowej posadowionej na terenie Gminy W., podczas, gdy minimalna odległość zabudowań winna wynosić [...] m zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami przywoływanej ustawy wiatrakowej. Skarżący wskazał, że zamierza on przedmiotowe działki przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową. Jak również wynika z akt sprawy, na pytanie Organu Burmistrz Miasta W. w zaświadczeniu z dnia [...] r. znak [...] wskazał, że na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił ważność miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta W. uchwalony przez Radę Miejską w Wałczu uchwałą Nr 1/264/94 z dnia 25 kwietnia 1994 r. Rację zatem należy przyznać Organowi, że o ile zatem w Gminie W. dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XXI/115/2012, o tyle dla Miasta W. obowiązuje jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone uchwałą Rady Miasta Wałcz nr YII/SLII/330/18 z dnia 26 czerwca 2018 r. 10. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Studium nie należy utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Studium także nie ma waloru aktu prawa miejscowego, jest to bowiem jedynie akt polityki lokalnej zawierający wytyczne, które dopiero znajdą odzwierciedlenie w pracach planistycznych. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Wobec powyższego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi a działania podjęte przez Organ zasługują na aprobatę. 11. Dodatkowym argumentem przemawiającym za słusznością stanowiska Organu jest treść normy wyrażonej w art. 15 ustawy wiatrakowej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 15 ust. 1 Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany zagospodarowania województwa uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Jednak, zgodnie z art. 15 ust. 3 jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Wobec powyższego kwestia odległości, na którą powołuję się Skarżący będzie miała dopiero znaczenie w ewentualnym postępowaniu, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę, tymczasem argumentację Skarżącego i jego postulaty należy uznać za przedwczesne, skargę zaś na podstawie art. 151 P.p.s.a – oddalić.