II SA/Sz 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. i M. W. na uchwałę Senatu Uniwersytetu S. Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie określenia warunków i trybu rekrutacji oraz kryteriów kwalifikacji na pierwszy rok studiów doktoranckich w roku akademickim 2016/2017 w Uniwersytecie S. postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym uiszczony wpis od skargi w kwocie po [...] (słownie: [...]) złotych. B. W. i M. W. pismem z dnia 16 listopada 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na uchwałę Senatu Uniwersytetu S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków i trybu rekrutacji oraz kryteriów kwalifikacji na pierwszy rok studiów doktoranckich w roku akademickim 2016/17 w Uniwersytecie S., wydaną na podstawie art. 196 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) oraz § 30 pkt 7 Statutu Uniwersytetu S. Zaskarżonej uchwale zarzucili, że przepis § 10 ust. 9 załącznika nr 1 do uchwały narusza art. 196 ust. 2 zdanie pierwsze i drugie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że rekrutacja na bezpłatne studia doktoranckie odbywa się w drodze konkursu oraz że warunki i tryb rekrutacji na studia doktoranckie oraz ich formy określa statut uczelni, bowiem wykracza poza zakres normy kompetencyjnej, wyrażonej w ww. przepisie Prawa o szkolnictwie wyższym. Zdaniem skarżących, ww. uchwała Senatu Uniwersytetu S. jest innym, niż decyzje i postanowienia aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, znajduje się w obszarze kognicji sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Senat Uniwersytetu S. wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, ewentualnie wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała Senatu Uniwersytetu S. z dnia [...] r., w sprawie określenia warunków i trybu rekrutacji oraz kryteriów kwalifikacji na pierwszy rok studiów doktoranckich w roku akademickim 2016/17 w Uniwersytecie S., nie zalicza się do prawnych form działania organów administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że uczelnie publiczne nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz stanowią zakład administracyjny, czyli jednostkę organizacyjną, powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych. Szkoły wyższe, do których należy Uniwersytet S., działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1842). Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania organów uczelni, istotne jest, że uczelnie wyższe mają charakter samorządny i korporacyjny oraz, że działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych (art. 4 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 70 ust. 5 Konstytucji RP), ich organy nie są organizacyjnie, ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Organy administracji państwowej mogą zatem kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w Prawie o szkolnictwie wyższym. Sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty musi być zatem wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy (art. 3 § 3 P.p.s.a.). O tym, które akty są zaskarżalne do sądu administracyjnego przesądzają przepisy art. 36 ust. 1a, art. 207 ust. 1 i 4, art. 221 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu, bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por.: wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od wyżej wymienionych rozstrzygnięć odróżnić należy rozstrzygnięcia organów uczelni znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w statucie, czy w regulaminie studiów. Nie są to jednak przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym i tym samym mogą one stanowić podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). W orzecznictwie podkreśla się, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznanej szkołom wyższym autonomii. Mając na uwadze przedmiot rozpatrywanej sprawy (skarga na uchwałę Senatu Uniwersytetu S. w sprawie określenia warunków i trybu rekrutacji oraz kryteriów kwalifikacji na pierwszy rok studiów doktoranckich w roku akademickim 2016/17 w Uniwersytecie S.) wskazać również należy, że nadzór państwowy nad uczelniami sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego - czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu, dotyczy przy tym zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej (por.: uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 12 lutego 1998 r., III ZP 46/97, lex 32903, która zachowała aktualność na gruncie obowiązującej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Zgodnie bowiem z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego (art. 36 ust. 1a). W świetle powyższego, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być dopiero rozstrzygnięcie nadzorcze ministra wydane w odniesieniu do uchwały. Powyższe stanowisko aprobowane jest również w orzecznictwie (por.: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 454/11; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2009 r., IV SA/Gl 480/09 Lex nr 644424; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1579/10; postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 884/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia .nsa.gov.pl). Skoro zatem kontroli sądu administracyjnego nie może podlegać zaskarżona uchwała, skarga wniesiona przez B. W. i M. W. okazała się niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił, o czym orzekł, jak w pkt I postanowienia. O zwrocie poniesionego przez skarżących wpisu sądowego w kwocie po 200 zł, Sąd orzekł, jak w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.