II SA/Sz 1246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata A. M. kwotę [...] ([...]) zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącej I. T. na zasadzie prawa pomocy. Wnioskiem z dnia 29 września 2010 r. J. i R. M. zwrócili się do Urzędu Gminy i Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K.. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Gminy działając na podstawie art. 104 i 107 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił wnioskowane warunki zabudowy. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji po szczegółowym opisaniu zasad zagospodarowania terenu i warunków jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego I. T., będąca współwłaścicielką działki nr [...] , wniosła sprzeciw do planowanej inwestycji. W piśmie tym wskazała, że w chwili obecnej mieszka tam [...] rodzin, a działka na której znajdują się budynki ma powierzchnię [...] m², w momencie gdy powstaną nowe lokale mieszkalne, będzie potrzebnych więcej miejsc parkingowych na samochody, na wspólnym podwórku. Burmistrz Gminy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie rodzi prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności. Każdy może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy dla dowolnego terenu. Natomiast zgoda współwłaścicieli działki nr [...] oraz zgoda właścicieli działki nr [...] będzie niezbędna, jeżeli inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Do decyzji załączono mapę w skali [...] oraz analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. T. wskazując, że jako współwłaścicielka działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K. nie wyraża zgody na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na terenie wskazanej działki. Podała, że już obecnie jest problem z parkowaniem samochodów pięciu rodzin, które tam faktycznie zamieszkują, ponieważ działka nr [...] jest prawie całkowicie zabudowana i "nie powinno się jej zagęszczać kolejnymi użytkowaniami". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie organ przywołał treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i odwołał się do przepisów (§ 9 ust. 1 i 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, iż organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną w wyznaczonym, zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, obszarze analizowanym. Wnioskowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego stanowi kontynuację funkcji obiektów istniejących. Nadto organ I instancji ustalił, że możliwe jest przyłączenie inwestycji do sieci uzbrojenia terenu, a działka jest skomunikowana z drogą publiczną i istniejącym zjazdem z nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji podał, że kwestia parkowania mieszkańców na terenie działki nr [...] nie wpływa na możliwość zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji organu I instancji, inwestor ma zabezpieczyć minimalnie jedno miejsce parkingowe na jeden lokal mieszkalny. Biorąc pod uwagę rozmiar działki nr [...] oraz intensywność jej zagospodarowania, możliwe jest zabezpieczenie jednego miejsca parkingowego na terenie wskazanej działki. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. T., S. L. i E. L. W skardze zarzucili nieuwzględnienie ich prawa własności i zmianę na gorsze dotychczasowego korzystania ze wspólnej nieruchomości. Wskazali, że organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę i nie przeanalizował sposobu korzystania z nieruchomości przez wszystkich jej mieszkańców. Obecnie nieruchomość zamieszkują [...] rodziny, które wspólnie korzystają z podwórza. Wprowadzenie kolejnych mieszkańców i jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości spowodowałoby jej podział, co wiąże się z kosztami oraz zagęszczeniem na istniejącej nieruchomości. Zdaniem skarżących organ nie wziął pod uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Skarżący wyrazili obawę, że inwestor przekształci budynek gospodarczy w budynek mieszkalny w którym będą zamieszkiwać dwie rodziny. W związku z czym, trzeba będzie zapewnić na działce nr [...] pięć miejsc postojowych. Oznacza to, że użytkowanie wspólnej działki i parkowanie przez tylu mieszkańców stanie się uciążliwe. Przy powstaniu nowych lokali mieszkalnych zmienią się udziały we współwłasności, tym samym udziały inwestora ulegną znacznemu zwiększeniu co będzie miało niekorzystny wpływ dla skarżących, których udziały zmniejszą się. W ocenie skarżących, organy naruszyły też art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. gdyż nie wzięto pod uwagę interesu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1246/11 Sąd przyznał skarżącej I. T. prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie z kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1246/11 Sąd odrzucił skargę E. L. i S. L. W piśmie procesowym z dnia [...] r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik I. T., uzupełnił skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W piśmie zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci: - § 18 ust. 1 w związku z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, iż rozmiar działki oraz intensywność jej zagospodarowania umożliwia inwestorowi zabezpieczenie minimum jednego miejsca parkingowego na terenie działki, zgodnie z obowiązującymi przepisami, - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zabezpieczenie przez inwestora minimum jednego miejsca postojowego na działce nr [...] nie narusza uzasadnionego interesu skarżącej, oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. tj.: 1. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy, 2. dostępu do drogi publicznej, 3. zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, 4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zbadał prawidłowo kwestię spełnienia 5 warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p i doszedł do wniosku, iż zostały one spełnione. Należy zauważyć, że organ I instancji przeprowadzając analizę urbanistyczną nie był zobowiązany do wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) albowiem przedmiotowa inwestycja obejmuje nie ustalenie warunków zabudowy dla budowy nowego obiektu, lecz jedynie zmianę sposobu użytkowania budynku już istniejącego, która nie ingeruje w lokalizację, gabaryty i parametry budynku określane w decyzji, tego rodzaju jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Strona skarżąca w istocie kwestionuje wydaną decyzję, w zakresie mającego nastąpić wypełnienia działki nr [...] miejscami parkingowymi w związku planowaną inwestycją skarżących, a tym samym nieuwzględnienia prawa własności wszystkich właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (sygn. akt IV SA/Po 1035/97, LEX nr 45736), w którym wskazane zostało, że "wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione". Z przytoczonych regulacji art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) nie wynika, aby w decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany był wyznaczyć liczbę miejsc parkingowych lub też uzależnić wydanie decyzji od sposobu wyznaczenia i zabezpieczenia terenu pod miejsce parkingowe. Dlatego obaleniu podlega zarzut naruszenia interesów pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], gdyż jak wynika to z przytoczonych przepisów obowiązującego prawa, interes skarżącej w utrzymaniu "status quo" w zakresie miejsc parkingowych na wskazanej działce, nie znajduje oparcia w przepisach mających zastosowanie na etapie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że po spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 u.p.z.p. oraz w wymienionym rozporządzeniu, organ jest zobowiązany ustalić wnioskowane warunki zabudowy. Prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, organ nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii naruszenia § 18 ust. 1 w związku § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wskazać, że przepisy te mają zastosowanie dopiero na etapie procesu inwestycyjnego tj. pozwolenia na budowę. Wyjątek stanowi tu zapis § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Przepisów ów stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości [...] m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną, czy dopuszczalne jest na danym terenie posadowienie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w odległości [...] m lub bezpośrednio przy granicy (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r., II SA/Po 478/11 oraz z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 7/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, organ I instancji, w ust. 2.1 pkt 2 decyzji wskazał, że z uwagi na usytuowanie budynku gospodarczego w bezpośrednim sąsiedztwie przy granicy z działką nr [...] - ściana zwrócona w stronę tej granicy nie może posiadać otworów okiennych i drzwiowych oraz zgodnie z ust. 5 –odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. Stosownie natomiast do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z ust. 2 § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wynika obowiązek dostosowania liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to jednak, że ustalając miejsca parkingowe należy uwzględnić wskazane w decyzji o warunkach zabudowy parametry jak linia zabudowy, proporcje powierzchni zabudowanej do wielkości działki itp. Ustalenia te jednak, dokonywane są przez organ architektoniczno-budowlany, na etapie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Wydanie takiej decyzji, nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz etapowość procesu inwestycyjnego, a co za tym rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji powoduje, iż zarzuty skargi ocenić należy jako przedwczesne. Skarżąca będzie mogła skutecznie podnosić zarzuty, iż planowana inwestycja ograniczy miejsca postojowe dla istniejącego budynku na etapie procesu inwestycyjnego – pozwolenia na budowę – a nie w sprawie o warunki zabudowy. Wówczas, właściwy organ rozważy, na ile realne i zasadne są obawy skarżącej, że planowana inwestycja ograniczy miejsca postojowe dla istniejącego budynku. Na obecnym etapie, wystarczającym zabezpieczeniem jest zawarty w decyzji wymóg realizacji inwestycji z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, określony w punkcie 2.6. decyzji organu I instancji. Zastosowanie się do wskazanych przez skarżącą, a jej zdaniem naruszonych, przepisów, które są przepisami techniczno-budowlanymi, właściwy organ bada przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 powołanej ustawy). Reasumując, należy stwierdzić, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i organ I instancji wydając zaskarżone decyzje zastosowały właściwe przepisy ustawy, jak i rozporządzenia. Wyniki analizy, zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Analiza ta przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie dostrzegł również w prowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., gdyż organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zasadą ustalania prawdy obiektywnej. Decyzja spełnia również wymogi wynikające z art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 K.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r. poz. 270 j.t.), skargę oddalił. O wynagrodzeniu pełnomocnika wyznaczonego dla strony skarżącej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu o przed sądami administracyjnymi i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).