II SA/Sz 125/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...], Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.K. w dniu [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2011r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", wystąpił do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej w postaci: - kopii protokołu rokowań z dnia [...] na dzierżawę nieruchomości, będącej działką nr [...] w obrębie [...], - kopii umowy dzierżawy działki nr [...], położonej w [...], Gmina [...], zawartej w [...] r. w wyniku ww. rokowań, na której widnieją podpisy obu stron umowy; - wskazania ile razy i kiedy umowa ta była zmieniana (aneksowana); - kopii wszystkich umów zmieniających (aneksów) ww. umowę dzierżawy; - wskazania jakie kwoty i w jakich datach wpłynęły na konto lub do kasy Gminy [...] z tytułu dzierżawy działki nr [...] położonej w [...]. Uzasadniając wniosek R.K. wskazał, że umowa dzierżawy działki [...] położonej w [...] w Gminie [...] należy do umów cywilnoprawnych, została zawarta przez organ władzy publicznej (burmistrza Gminy [...]), dotyczy sprawy publicznej (dzierżawa nieruchomości będącej we władaniu Gminy [...], stanowiącej mienie komunalne) i została wytworzona przez organ władzy publicznej w zakresie wykonywania przez niego zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym (czym niewątpliwie jest oddanie gruntu stanowiącego własność gminy w dzierżawę). Dlatego też, zdaniem wnioskodawcy, powinna podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna. To samo odnosi się do umów zmieniających (aneksów) ww. umowę dzierżawy. Zdaniem wnioskodawcy umowa ta i aneksy do niej stanowią zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit b, będąc rodzajem informacji o majątku publicznym i sposobie jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. R.K. podkreślił, że wprawdzie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże w opinii wnioskodawcy: - protokół rokowań nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, albowiem dokument ten nie pochodzi od niego, lecz od organu administracji publicznej. Dokument wydany przez organ administracji publicznej, o ile nie podlega przepisom o ochronie informacji niejawnych, a zawiera informację o sprawach publicznych ze swej natury nie może być utajniany; - treść umowy dzierżawy mienia komunalnego zawartej przez gminę nie może stanowić równocześnie tajemnicy przedsiębiorcy (dzierżawcy). Ochronie podlegać może w szczególnych przypadkach informacja przekazana organowi władzy publicznej przez przedsiębiorcę (gdy stanowi ona tajemnicę jego przedsiębiorstwa). Chodzi więc o informację lub dokument o charakterze prywatnym, którymi przedsiębiorca może wyłącznie dysponować (np. wyłącznie on może ją utajnić). Natomiast w świetle art. 6 ust. 2 ustawy każda treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonego i podpisanego przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowanego do innego podmiotu, jest dokumentem urzędowym, a nie prywatnym. Przedsiębiorca nie może nim wyłącznie dysponować i nie może on zatem stanowić jego prywatnej tajemnicy. Informacja, ile razy oraz kiedy umowa dzierżawy była zmieniana nie jest prywatną sprawą przedsiębiorcy, skoro dotyczy mienia publicznego (gminnego). Podobnie informacja w przedmiocie kwot czynszów, które rzeczywiście wpłynęły do Gminy [...] z tytułu umowy dzierżawy gminnego gruntu, jak też dat zapłaty tych czynszów ze swej natury nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorcy. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Burmistrz, na podstawie art. 16 w związku z art. 5 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówił R.K. udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej tajemnicy przedsiębiorstwa "A", reprezentowanego przez Kancelarię Adwokacką A.G.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, odwołując się do treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazał, że nie wszystkie informacje, których przekazania domaga się wnioskodawca są informacjami publicznymi. Ponadto istotny jest również w sprawie fakt, iż żądane przez wnioskodawcę informacje i dokumenty dotyczą kwestii ściśle związanych z tajemnicą przedsiębiorstwa, zawierają bowiem informacje na temat interesów przedsiębiorcy, jego decyzji gospodarczych, wydatków, zamierzeń gospodarczych. Burmistrz, powołując się na literaturę, wywiódł, że pojęcie tajemnica przedsiębiorcy rozumiane jest bardzo szeroko i obejmuje obszary wykraczające poza charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny. Wobec powyższego informacje o treści umów zawieranych przez przedsiębiorcę, ich warunkach, wysokości czynszu, okresu trwania inwestycji, jej zakresu należą do informacji, które mogą zostać wykorzystane do celów zagrażających interesom przedsiębiorcy. Zdaniem organu żądanie takich danych ma także znamiona nieuczciwej konkurencji. Jednocześnie przez słowo publiczny rozumie się ogół ludzi, przeznaczony dla wszystkich, służący ogółowi, ogólny, powszechny, nieprywatny, społeczny. Informacje, o których przekazanie wnosi wnioskodawca dotyczą sfery prywatnej, związanej z prowadzoną przez firmę "A", działalnością gospodarczą i nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej. Burmistrz wskazał ponadto, że wniosek złożony przez R.K. ma na celu uzyskanie istotnych informacji dotyczących treści umów zawartych pomiędzy Gminą [...], a przedsiębiorcą. Wnioskodawca nie wskazał jednak w jakim celu uzyskane informacje będą przez niego wykorzystane. Jednocześnie organ stanął na stanowisku, że o uznaniu konkretnej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy decyduje co do zasady ów przedsiębiorca, a w niniejszej sprawie zainteresowany przedsiębiorca w piśmie z dnia [...] wyraził zdecydowany sprzeciw wobec udzielania informacji zawartych we wniosku R.K., wskazując, że są to dla nie go informacje "wrażliwe", bowiem dotyczą jego spraw majątkowych, podjętych przez niego decyzji gospodarczych, planów, czy strategii działania. Powzięcie przez podmioty trzecie takich informacji zagraża jego interesom i może zostać wykorzystane przez podmioty prowadzące działalność konkurencyjną. W ocenie organu I instancji ujawnienie informacji objętych wnioskiem może być działaniem postrzeganym na szkodę przedsiębiorstwa. W odwołaniu od powyższej decyzji R.K., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że dane dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, jak również zawierane przez gminy umowy cywilnoprawne mają charakter informacji publicznej i winny być udostępnianie wnioskodawcy bez potrzeby wykazywania jakiegokolwiek interesu. Strona wywiodła także, że dokumentny wytworzone przez organ nie mogą z zasady stanowić tajemnicy przedsiębiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 5 ust 2 i art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zacytował treść art. 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. i wskazał, że dla oceny stanu prawnego w niniejszej sprawie znaczenie ma również art. 22 u.d.i.p., w myśl którego podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Kolegium zauważyło, że procedura udostępniania informacji publicznej wykracza poza zakres typowego postępowania administracyjnego i została uregulowana w szczególny sposób. W szczególności samo udostępnienie informacji ma charakter czynności materialno - technicznej i z uwagi na taki charakter ocena prawidłowości jej dokonania pozostaje poza zakresem właściwości organu odwoławczego Z drugiej strony w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że organ co do zasady zrealizował wniosek strony i udostępnił żądane dokumenty, jakkolwiek treść owych dokumentów została częściowo zanonimizowana, co zostało jednak poparte decyzją administracyjną, w której wyjaśniono przyczyny takiego działania. W opinii organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że jeżeli organ w oczekiwanych przez stronę dokumentach dopatrzy się danych mających znamiona tajemnicy przedsiębiorcy, jest uprawniony, a nawet ma obowiązek nieudostępniania takich danych, chyba że przedsiębiorca zrezygnuje z przysługującego mu prawa ochrony. W niniejszej sprawie przedsiębiorca zażądał jednak stosownej ochrony, a zatem rozstrzygające znaczenie ma ocena dokonana przez organ. Ocena, czy utajnione informacje faktycznie mieszczą się w zakresie pojęciowym tajemnicy przedsiębiorstwa może być rozstrzygająco i wiarygodnie oceniona przez niezawisły sąd powszechny w trybie art. 22 u.d.i.p., gdyż tylko ten podmiot dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi i jest władny do wiążącej oceny charakteru chronionych przez przedsiębiorcę danych. Kolegium podkreśliło, że organ odwoławczy dysponuje jedynie aktami przekazanymi przez organ I instancji, a zatem w zakresie danych, które zostały przez organ utajnione nie jest w stanie dokonać ich rzetelnej i kompleksowej weryfikacji. R.K. na decyzję organu II instancji złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji R.K. zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podał, że Burmistrz udzielił mu informacji niepełnej, tj. przesłał kopie informacji z dnia [...] i z dnia [...]o wynikach przetargu oraz w formie niekompletnej: protokół z rokowań przeprowadzonych w dniu [...], umowę dzierżawy [...] z dnia [...], aneks nr 1 z dnia [...] oraz aneks nr 2 z dnia [...] do ww. umowy dzierżawy. R.K. nadmienił, że nie udzielono mu żądanej informacji o kwotach, jakie wpłynęły na konto lub do kasy Gminy [...] z tytułu przedmiotowej umowy dzierżawy działki nr [...], położonej w [...]. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że dane o majątku Gminy, w tym o przychodach do jej budżetu, również pochodzących z wydzierżawiania majątku komunalnego są informacją publiczną. Tak samo treść umów, zawieranych przez Gminę, a dotyczących dzierżawy gminnego mienia jest sprawą publiczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o odrzucenie skargi. Kolegium podkreśliło, że skarga dotyczy kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, a zatem mieści się w kognicji sądów powszechnych, a nie sądu administracyjnego. W piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu [...] R.K. wskazał między innymi, że z dniem [...] przestał obowiązywać art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, przysługiwało prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W obecnym stanie prawnym droga cywilna w niniejszej sprawie jest już zatem wyłączona i pozostaje wyłącznie droga sądowo-administracyjna. Skarżący podkreślił, że Kolegium uchyliło się od samodzielnego zbadania, czy zachodziły przesłanki do odmowy udzielenia mu informacji publicznej i tym samym nie wypełniło roli organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r., nr 112,poz.1198 ze zm.). Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje między innymi, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organy orzekające w sprawie uznały bowiem, że do części żądanych przez wnioskodawcę danych zastosowanie ma art. 5 ust. 2 ustawy, dotyczący wyłączeń jej stosowania. Zgodnie z treścią ww. przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonana ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r. Nr 204, poz. 1195), uchyliła w całości art. 22 (art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej), przekazując mocą znowelizowanego art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej wszystkie sprawy z tego przedmiotu sądom administracyjnym, wyłączając tym samym dotychczasową kognicję sądów powszechnych. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, do postępowań sądowych, o których mowa w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 12 ustawy zmieniającej, ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 5-7 i 10 w zakresie dotyczącym centralnego repozytorium informacji publicznej, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ustawa o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 28 września 2011 r., a zatem uwzględniając trzymiesięczny okres od dnia jej ogłoszenia, uchylenie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej nastąpiło z dniem 29 grudnia 2011 r. Mając zatem na uwadze powołane wyżej przepisy stwierdzić należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowe zostało wszczęte już po dniu 29 grudnia 2011 r., a mianowicie w dniu [...], to Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy jest do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Oceniając zatem legalność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, sąd stwierdził, że obie decyzje wydane w sprawie winny zostać uchylone, gdyż naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 u.d.i.p. wymienia natomiast kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym, jak wynika to z treści ww. przepisu nie jest to katalog zamknięty. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że za taką należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Dla prawidłowego zatem rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma dokładne ustalenie treści żądania. W chwili, kiedy do organu zostanie złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej, obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przedmiotowej u.d.i.p., czy jest w ich posiadaniu, czy może być i w jakiej formie udzielona oraz czy zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 16 ustawy (odmowa udzielenia informacji publicznej). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż żądanie sformułowane we wniosku skarżącego z dnia [...] należy zakwalifikować jako żądanie z zakresu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestia sporną jest w sprawie czy informacje, o przekazanie których zwrócił się skarżący, są objęte "tajemnicą przedsiębiorstwa", czy też "tajemnicą przedsiębiorcy". W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że gmina wykonuje zadania publiczne, do których między innymi należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gospodarki nieruchomościami, targowisk i hal targowych, zieleni gminnej (art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sposobem realizacji tych zadań jest między innymi zawieranie umów dzierżawy terenów gminnych, gospodarowanie środkami publicznymi, w tym pochodzącymi z czynszów za dzierżawę. W świetle powyższego umowa cywilna dzierżawy nieruchomości gminnych, zawarta przez gminę, protokół rokowań (treści których udostępnienia domagał się skarżący) podlegają, jako informacja publiczna udostępnieniu. Podkreślić przy tym należy, że osoba, która przystępuje do rokowań, a następnie zawiera umowę z gminą musi się liczyć z tym, że treść takiej umowy jest publicznie dostępna i nie może być chroniona ze względu na ochronę danych przedsiębiorcy, w tym w zakresie danych osobowych uwidocznionych w części jawnej centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej albo w Krajowym Rejestrze Sądowym (art. 37 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2010r. Nr 220, poz.1447 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz.1186). Zarówno więc wysokość opłat za dzierżawę, forma zapłaty, daty płatności, czy też daty zagospodarowania terenu nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, lecz świadczą o sposobie gospodarowania majątkiem gminy. Oczywistym jest przy tym, że wszystkie osoby (ich imiona i nazwiska) reprezentujące gminę przy zawieraniu umów, czy też uczestniczące w przetargach, czy rokowaniach winny być podane do wiadomości publicznej. Definicja legalna "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2011 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz.1503 ze zm.), zgodnie z którym: "Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Jest to więc określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: - ma charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny przedsiębiorstwa, - nie została ujawniona do wiadomości publicznej, - podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania tajemnicy. Przyjmuje się, że informacja techniczna obejmuje całokształt wiadomości dotyczących urządzeń eksploatowanych przez przedsiębiorcę, związanych z cyklem produkcyjnym, natomiast informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy sposobów wytwarzania formuł chemicznych, wzorów i metod działania. W ocenie sądu żaden z organów rozpatrujących wniosek skarżącego nie wykazał, że żądane informacje spełniają powyższe warunki. Za zasadny sąd uznał także podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Ponadto, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kp.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego oznacza przy tym zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie ww. przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie akta zostały nieprawidłowo skompletowane. Powinny się w nich bowiem znajdować żądane dokumenty w pełnym brzmieniu, przy czym dokumenty te powinny być zabezpieczone w taki sposób, aby dostęp do nich miał tylko organ (w tym odwoławczy) i sąd. Podkreślić należy, że każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia, wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się te dokumenty, które stanowiły faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Nawet jeśli, zdaniem organu, dokumenty nie podlegają udostępnieniu stronie, winny zostać przedstawione sądowi ( patrz: wyrok NSA z 14.09.2010 sygn.akt I OSK 1047/10 LEX 744917). W konsekwencji powyższe uchybienie spowodowało, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy rozpatrzył odwołanie, nie odnosząc się wcale do kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji, niewystarczającym jest bowiem powołanie jedynie podstaw prawnych. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z dnia [...] zostały podjęte z naruszeniem art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art.7, 77 § 1, 80 i art.107 § 3 K.p.a., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.