II SA/Sz 1255/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...],na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2, art. 140 ust. 1, art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), Starosta zobowiązał M. W. właścicielkę działki nr [...] w [...], gm. [...] do wykonania konserwacji i stałego utrzymywania urządzenia melioracji wodnej, oznaczonego w ewidencji jako rów [...] Procentowy udział w wykonaniu prac konserwacyjnych określono w wysokości 3%. Zakres wykonania prac dotyczył konserwacji skarpy rowu oraz dna rowu. Termin wykonania konserwacji ustalono do dnia [...] r., a w latach następnych w terminie do [...]. Zobowiązano także stronę do pisemnego zgłoszenia wykonanych czynności oraz wskazano, że zmiana zakresu wykonanych prac, czy też zmiana terminu wykonania tychże prac wymaga wydania odrębnej decyzji. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek mieszkańców i posesjonatów wsi [...], którzy wezwali reprezentującego interesy Skarbu Państwa - Starostę, do wykonania obowiązku z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne, tj. usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dotyczyło to urządzeń melioracyjnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, zlokalizowanych na użytkach rolnych w obrębie geodezyjnym. Z uzasadnienia powołanej decyzji wynika, że nie doszło do porozumienia pomiędzy mieszkańcami i posesjonatami wsi [...] a Starostą, odnośnie ustalenia warunków technicznych i organizacyjnych wykonania prac na urządzeniach melioracyjnych. Organ uznał, iż w takiej sytuacji zastosowanie winien mieć art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ponieważ zaniedbania, opisane we wniosku, powstały z winy poprzednich i obecnych właścicieli użytków rolnych, poprzez brak wykonania konserwacji rowów melioracyjnych. Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli, a przy tym przedmiotowe urządzenia mają dodatni wpływ na użytki, w tym także na własność M. W.. Według ustaleń organu, rolnicy wsi [...] nie byli zrzeszeni w Związku Spółek Wodnych. Deklarowali wykonywanie prac konserwacyjnych we własnym zakresie, dlatego też wskazany brak konserwacji ze strony rolników doprowadził do zdegradowania urządzeń melioracyjnych. M. W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, wnosząc o jej uchylenie, jako bezskutecznej i bezprawnej z mocy prawa. Zarzuciła organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 25 § 1 K.p.a., który wyłącza Starostę od załatwienia sprawy oraz z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez pominięcie stosunków własnościowych dotyczących wydzielonych nieruchomości, na których posadowione są rowy melioracyjne. Zdaniem odwołującej się Starosta naruszył także art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne, gdyż w 100% rozdzielił obowiązki i prace pomiędzy mieszkańców [...]. Przy podziale obowiązków organ nie wziął natomiast pod uwagę swoich obowiązków, jako reprezentanta właściciela urządzeń melioracyjnych – Skarbu Państwa. Odwołująca się zanegowała ustalenia Starosty o nie przystąpieniu rolników z [...] do Spółki Wodnej, jak i zanegowała, że rolnicy deklarowali samodzielną konserwację rowów melioracyjnych szczegółowych. Wskazała, że rowy należące do Skarbu Państwa nie były od trzydziestu lat konserwowane. Niszczały więc i w konsekwencji uległy degradacji w 100%. Zdegradowane rowy zaczęły przynosić szkody, wylewając swe wody na sąsiadujące nieruchomości rolne. Starosta od jedenastu lat funkcjonowania powiatu nie interesował się stanem rowów. Nadto M. W. zarzuciła, że cały ciężar finansowania odbudowy zdegradowanych rowów szczegółowych, Starosta przerzucił na barki mieszkańców [...] tworząc także subiektywną ocenę braku zainteresowania tymi urządzeniami melioracyjnymi, czym także daje organ dowód, iż nie był uprawniony do wydania decyzji w trybie, który zastosował. Intencją wnioskodawców było rozpatrzenie wniosku w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zwołano w tej sprawie zebranie z reprezentantem organu i przy udziale innych zainteresowanych. Strony nie doszły jednak do porozumienia. M. W. wskazała, że właściciele nieruchomości rolnych nie uchylają się od obowiązku dokonywania prac konserwacyjnych, lecz zanim to nastąpi Starosta winien podjąć czynności wskazane w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne, tj. odbudować rowy melioracyjne i to we własnym zakresie prac i środków finansowych. Dopiero po wypełnieniu tego obowiązku można przystąpić do konserwacji rowów, a przy tym udział w konserwacji, winien mieć obok zainteresowanych, także Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] r., Nr - [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne, Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenia organu pierwszej instancji prowadzą do wniosku, iż na terenie gminy nie działa Spółka Wodna, podczas gdy z informacji zgromadzonych w katastrze wodnym wynika, że na obszarze wsi [...] funkcjonuje Spółka Wodna z/s w [...]. Organ odwoławczy zauważył, że nasuwają się wątpliwości, kto zajmował się utrzymaniem urządzeń melioracyjnych i należy wyjaśnić aktualny byt prawny Spółki Wodnej, której ewentualne wykreślenie po dniu [...] r. winno nastąpić na wniosek właściwego miejscowo starosty. Odnosząc się do zarzutu odwołania o zastosowaniu art. 77 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, Dyrektor RZGW wyjaśnił, że obowiązek konserwacji rowów melioracyjnych szczegółowych, spoczywa na odnoszących korzyści z funkcjonowania tych urządzeń, a wynika to z woli ustawodawcy. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stwierdzenia Starosty, że ten ostatni nie odnosił korzyści z funkcjonowania urządzeń wodnych. Z akt sprawy wynika bowiem, że Skarb Państwa odnosi korzyści z funkcjonowania rowu nr [...] stanowiącego działkę nr [...] oraz nr [...] (obr. [...] gm. [...]). Sprawa objęta przedmiotem postępowania dotyczyła [...] rowów melioracyjnych szczegółowych. Powyższe oznacza, że obok innych właścicieli gruntów rolnych Skarb Państwa jest zobowiązany do utrzymywania i konserwacji tego urządzenia. Zdaniem organu odwoławczego nie ma przeszkód, aby Starosta wydał decyzję "na siebie", jako na reprezentanta interesów Skarbu Państwa. Należy bowiem tak interpretować przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, aby jednocześnie nie doprowadzić do pozbawienia danego organu kompetencji do załatwiania danej kategorii sprawy, tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi o nałożenie obowiązku na Starostę, a nie przyznanie mu dodatkowych uprawnień. Alternatywnym rozwiązaniem może być też wszczęcie postępowania w celu ustalenia obowiązku utrzymania rowu [...] i przekazanie sprawy do organu wyższego stopnia. Dyrektor RZGW uznał, że powoływany przez stronę art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie dotyczy stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie. W przepisie tym jest bowiem mowa o usuwaniu zmian i przeszkód w odpływie wody spowodowanych na skutek przypadku lub działania osób trzecich, taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowym przypadku. Zdaniem organu odwoławczego, wody nie odpływają do rowów, ale nie wskutek przypadkowego zdarzenia lub też działania osób trzecich, lecz z powodu zaniedbania przez odpowiednie podmioty obowiązku utrzymania rowów melioracyjnych szczegółowych. Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził natomiast sposób procedowania przez Starostę, a w szczególności sposób przeprowadzenia oględzin przedmiotowych urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zastrzeżenia dotyczyły nieprawidłowego poinformowania stron o przeprowadzeniu czynności procesowej oględzin, jej nazewnictwa np. spotkanie, lustracja. Zastrzeżenia dotyczyły także sposobu udokumentowania czynności oględzin, która przyjęła de facto formę notatki służbowej. Powyższe doprowadziło Dyrektora RZGW do stwierdzenia, że nie przeprowadzono i nie udokumentowano w sposób prawidłowy czynności oględzin (zgodnie z art. 67 § 2 K.p.a. należało sporządzić protokół), pozostawiając nie ustalone okoliczności istotne dla sprawy, tj. stan techniczny każdego rowu, ponieważ jest to okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ odwoławczy dostrzegł wady, obejmujące naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Sprawa ustalenia obowiązku utrzymania urządzenia melioracji wodnej winna być jedną sprawą, pomimo występowania w niej wielu stron. Utrzymanie przedmiotowego urządzenia jest obowiązkiem wspólnym, dla wszystkich właścicieli gruntów, którzy odnoszą korzyści z tego urządzenia i skoro powinien być pomiędzy nich rozdysponowany proporcjonalnie do uzyskanych korzyści, to musi to nastąpić w jednej decyzji. Za niepożądaną sytuację organ odwoławczy uznał także, uczynienie przedmiotem jednego postępowania [..] urządzeń melioracyjnych. Było to zbyt szerokie zakreślenie przedmiotu postępowania. Pożądane jest żeby w jednym postępowaniu, jedną decyzją orzec o obowiązku właścicieli gruntów, do jednego urządzenia melioracyjnego. Dostrzeżoną przez organ odwoławczy wadą tego postępowania, prowadzonego z urzędu, było nie ustalenie w odpowiednim czasie kręgu stron i zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania administracyjnego. Warunku tego nie spełniało pismo informacyjne organu z dnia [...] r., ponieważ zostało skierowane tylko do części ustalonych stron postępowania (nie obejmowało wszystkich mających interes prawny) i dodatkowo wysłane ze znacznym opóźnieniem w stosunku do daty wszczęcia postępowania w sprawie. Dodatkowo sołtys wsi [...] nie mógł być traktowany jako pełnomocnik procesowy właścicieli nieruchomości rolnych, do których skierowano obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej, skoro nie dysponował stosownym pełnomocnictwem w tym postępowaniu, uprawniającym do działania w imieniu pozostałych stron postępowania, które nie miały wiedzy, iż się ono w ogóle toczy. Organ stwierdził zatem, że nie zapewniono wszystkim stronom udziału w tym postępowaniu, czym naruszono art. 10 § 1 K.p.a. Za niezasadny, organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ sytuacja opisana w tym przepisie, tj. konieczność wyłączenia organu nie występuje w niniejszej sprawie. Osoba piastująca funkcję organu może zostać wyłączona od załatwienia sprawy, jeżeli jest stroną postępowania. Nie może to natomiast prowadzić do wyłączenia organu od załatwienia sprawy należącej do jego właściwości. Za niewykonalny, Dyrektor RZGW określił nałożony na stronę obowiązek utrzymania rowu melioracyjnego sformułowany, jako powinność ponoszenia kosztów w wysokości 3%. Sposób wykonania tego obowiązku powinien być możliwy do zrealizowania w praktyce. W obecnej formie jest on niezrozumiały dla strony, która nie musi znać długości całego rowu [...]. Zdaniem organu odwoławczego bardziej precyzyjne jest określenie tego obowiązku, z równoczesnym wskazaniem na jakiej długości rowu prace mają być wykonane. Konieczne jest także, jak najbardziej szczegółowe opisanie tych prac, tak aby uzyskać właściwy efekt przeprowadzenia konserwacji rowu melioracyjnego. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia proceduralne oraz istnienie konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, który – według organu odwoławczego – miał istotny wpływ na wynik postępowania, Dyrektor RZGW stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna podlegała uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i sprawa przekazana zostanie Staroście do ponownego rozpoznania. M. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r. Skarżąca uważa, że organ odwoławczy uchybił prawu, przyjmując interpretację art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. w taki sposób, że Starosta nie podlegał wyłączeni od załatwienia przedmiotowej sprawy, dotyczącej rowów melioracyjnych własności Skarbu Państwa. Organ odwoławczy zaskarżonym rozstrzygnięciem zignorował także naczelną zasadę równości wobec prawa. Wyrazem powyższego jest sposób interpretacji statusu prawnego wydzielonej nieruchomości gruntowej własności Skarbu Państwa z posadowionym urządzeniem melioracyjnym szczegółowym. Wskazała również na zignorowanie przez organy, art. 29 ust. 2 w związku z art. 12 w świetle art. 74 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi M. W. powtórzyła częściowo zarzuty stawiane w postępowaniu administracyjnym, odnoszące się do wyłączenia Starosty od załatwienia sprawy na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca ponowiła twierdzenie, że w sytuacji wydzielonych nieruchomości gruntowych i położonych na nich rowów szczegółowych w [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, zarówno stroną postępowania (wykonuje uprawnienia właścicielskie), jaki i organem administracji właściwym do wydania przedmiotowej decyzji w sprawie jest Starosta. Zachodzi zatem przypadek opisany w art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., sprawa ta dotyczyć będzie bowiem interesu majątkowego osoby pełniącej funkcję starosty. W zakresie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, skarżąca wskazała na postulat równości pozycji Skarbu Państwa, czy prywatnych właścicieli wobec obowiązku dbania o grunt i urządzenia melioracyjne znajdujące się na tym gruncie i to w równym stopniu, jak zainteresowani właściciele gruntów sąsiadujących, korzystających z tego urządzenia melioracyjnego. Skarżąca nie zgadza się z sytuacją, w której właściciel działki sąsiadującej z rowem melioracyjnym ponosić będzie całkowity koszt odbudowy i utrzymania urządzenia, a Skarb Państwa do którego należy urządzenie nie poniesie żadnych kosztów. Strona skarżąca nie zgadza się z interpretacją dokonaną przez organ odwoławczy, prezentowaną w przedmiotowej sprawie, że Starosta nie podlega wyłączeniu, jeżeli natomiast sprawa dotyczy innej działki gruntowej, będącej własnością Skarbu Państwa, sąsiadującej z rowem melioracyjnym szczegółowym, to organ wyłączeniu już podlega. Powyższe wskazuje - zdaniem skarżącej – że rowy melioracyjne szczegółowe należące do Skarbu Państwa znajdują się w sytuacji prawnej szczególnej. Stanowisko powyższe strona odczytuje również w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Na koniec skarżąca podniosła, że organy obu instancji pomijają zastosowanie w tej sprawie art. 29 ust. 2 w związku z art. 12 w świetle art. 74 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Według strony, podstawowym problemem w tej sprawie nie jest to, że zainteresowani zobowiązani są do ponoszenia kosztów utrzymania przedmiotowego rowu melioracyjnego, ale to, że przedmiotowe rowy melioracyjne znajdują się w stanie śladowym, a pozostałe po prostu nie istnieją. Według skarżącej, organy obu instancji, świadome kosztów odbudowy rowów, zastosowały art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne, rozciągając zastosowanie tego przepisu na stan faktyczny wynikający z art. 29 ust. 2 w związku z art. 12 w świetle art. 74 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej udzielając odpowiedzi na skargę M. W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wynikające z wydanej przez niego decyzji i uznając, że w zaistniałym stanie faktycznym było rozstrzygnięciem właściwym. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, iż wskazane przez M. W. okoliczności nie stanowią podstawy wyłączenia organu od załatwienia niniejszej sprawy. Argumenty skarżącej zostały odczytane przez organ, jako próba wykazania, że Skarb Państwa jest kierownikiem Starosty. W piśmie z dnia [...] r. M. W. wyjaśniła, że nie formułowała stanowiska, iż Skarb Państwa jest kierownikiem Starosty. Skarżąca tłumaczy, iż przyczyna wyłączenia wiąże się z tym, że Starosta zarządza gruntami Skarbu Państwa, na których leżą rowy melioracyjne szczegółowe (jest kierownikiem przedmiotowych rowów). Istotne jest także to, czy Starosta ma jakiekolwiek obowiązki wobec przedmiotowych rowów. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości - między innymi - przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja zaskarżona przez M. W. nie narusza przepisów procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zastosowanie powyższego przepisu następuje w przypadku stwierdzenia, że decyzję pierwszoinstancyjną wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanką wydania takiej decyzji jest ustalenie braków w zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić, aby móc dokonać merytorycznej oceny zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarówno w skardze, jak i wcześniej, tj. na etapie postępowania administracyjnego, zarzuty podnoszone przez skarżącą opierają się na konieczności wyłączenia Starosty od załatwienia sprawy, dotyczącej obowiązku utrzymania i konserwacji urządzenia szczegółowego melioracyjnego, dla którego jednocześnie Starosta sprawuje nadzór właścicielski, jako reprezentant interesów Skarbu Państwa. Dodatkowo skarżąca podnosi, iż w sprawie nie zostały w sposób prawidłowy zastosowane przepisy ustawy Prawo wodne, wobec tego, że przedmiotowe rowy melioracyjne znajdują się w stanie szczątkowym lub też w ogóle nie istnieją. Nie kwestionowany jest natomiast obowiązek poniesienia przez stronę kosztów utrzymania i konserwacji urządzenia melioracyjnego, o którym jest mowa w sprawie. Analizując treść zaskarżonej decyzji, akta sprawy i przebieg postępowania administracyjnego należy uznać zarzuty skargi za nietrafne. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, tj. art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. i wydanie decyzji w przedmiocie obowiązku utrzymania przez skarżącą urządzeń melioracji wodnych w stosunku do urządzenia, nad którym Starosta pełni nadzór właścicielski. Wskazany art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. określa sytuacje, w jakich konieczne jest wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy. Wyłączenie to następuje w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Pierwsza wskazuje, że sprawa dotyczyć ma interesów majątkowych, a druga że interes majątkowy dotyczyć ma kierownika organu administracji publicznej lub osób pozostającym z tym kierownikiem w stosunkach wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Jak stanowi pkt 2 powołanego przepisu art. 25 § 1 K.p.a, organ administracji podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby pełniącej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Wskazane przez skarżącą okoliczności nie stanowiły podstaw do wyłączenia Starosty od załatwienia sprawy. Zgodnie z poglądem orzecznictwa, ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 K.p.a., nawet jeżeli zdaniem skarżących mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 354/07, o publ. w Lex 468746). Sytuacja taka jak w przedmiotowej sprawie znana jest w praktyce orzekania organów administracji publicznej. Starosta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do przedmiotu własności, którą dysponuje. W takiej sytuacji priorytetowe znaczenie ma wykonywanie przez wójta, burmistrza, czy starostę funkcji organu administracji publicznej (podobnie wyroku WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 179/10, opubl w Lex nr 674064) . Stwierdzić należy, że w zakresie, w jakim starosta pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do majątku, którym zarządza jak właściciel (np. gdy reprezentuje interesy Skarbu Państwa lub też sprawa dotyczy mienia starostwa jako osoby prawnej), nie jest ten starosta ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. W wykonaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych: organu wyposażonego do orzekania i reprezentacji interesów Skarbu Państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, tak aby nie powodować pozbawienia państwa, działającego przez organy państwowe, możliwości wykonania zadań publicznych. Wykonanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym ale też Skarbowi Państwa (vide wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn.akt II OSK88/10, o publ. w Lex 597931). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba mieć na względzie, charakter decyzji organu odwoławczego, wydanej w tej sprawie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Należy zauważyć, że decyzje tego rodzaju, jak przedmiotowa, mają wyłącznie charakter kasacyjny. Organ odwoławczy uzasadniając motywy swego stanowiska wskazał właśnie, że wydaje decyzję kasacyjną i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa i w ocenie Sądu naruszenie to nie mogło być sanowane na etapie postępowania odwoławczego. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.), to bez wątpienia organ odwoławczy nie będzie miał możliwości sanowania wadliwości postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, jeżeli pozbawiono w nim udziału wszystkich stron postępowania (por. także wyrok NSA O/Z w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 894/99, opublikowany w bazie Lex nr 76089; także wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 586/10, opubl. w Lex nr 753300). Oczywistym jest, że brak udziału stron w postępowaniu, prowadzi do naruszenia przez organy wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału w tym postępowaniu, podmiotom mającym interes prawny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (patrz wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 254/11 z dnia 15 lipca 2011 r., opubl. w Lex nr 852979). Mając na uwadze przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, należy dostrzec przede wszystkim wadliwości w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie zapewnienie w nim udziału wszystkim zainteresowanym, których dotyczyć mogą obowiązki w stosunku do rowu melioracyjnego nr [...] na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], Gmina [...]. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, powyższe uchybienie przejawiało się w braku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również polegało na przeprowadzeniu czynności procesowej oględzin przedmiotowego rowu melioracyjnego, z pominięciem wszystkich zainteresowanych. Na marginesie należy dodać, że organ odwoławczy słusznie zauważył, że czynność dokonania oględzin nie spełnia wymogów określonych w art. 67 § 1 i § 2 K.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że wymaga precyzyjnych ustaleń stan techniczny rowu melioracyjnego, co należy także utrwalić w prawidłowy sposób, tj. sporządzić protokół. Dokonania tej czynności zabrakło w prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie zapewnił wszystkim, mającym interes prawny, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie, zgłoszenia uwag i wniosków, co powinno przecież nastąpić na etapie poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Bez wątpienia wskazane uchybienia uczyniły zasadnym zastosowanie przez organ odwoławczy trybu kasacyjnego, wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Właściwym było również stanowisko organu odwoławczego, że z powodu określenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie urządzeń melioracji wodnych na terenie gminy [...], konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie bytu prawnego Spółki Wodnej z siedzibą w [...]. Starosta przyjął, iż Spółka Wodna nie istnieje. Natomiast z danych znajdujących się w katastrze wodnym, do których sięgnął organ odwoławczy, Spółka funkcjonuje. Zatem już z przedstawionych wyżej okoliczności dotyczących nieprawidłowo wykonanych lub w ogóle nie wykonanych czynności procesowych koniecznych dla prawidłowego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności oraz w celu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, niemożliwym było formułowanie przez organ merytorycznych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu i nałożenie na stronę jakiegokolwiek obowiązku związanego z utrzymaniem rowu melioracyjnego szczegółowego opisanego w tej decyzji. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Takich gwarancji procesowych, organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie stronom nie zapewnił. W kwestii zaś podnoszonych przez skarżącą uwag o całkowitej degradacji niektórych rowów melioracyjnych na terenie miejscowości [...], to analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż uwagi strony wzięte zostały właśnie pod uwagę przez organ odwoławczy. Faktycznie organ pierwszej instancji nie dokonał oceny, które z rowów melioracyjnych objętym przedmiotem postępowania wymagają odbudowy, a w stosunku do których wystarczające będzie wykonanie jedynie czynności konserwacyjnych. Należy przy tym podkreślić, że waga dostrzeżonych braków w zakresie niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz naruszeniu podstawowej zasady postępowania wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., czyni niemożliwym na obecnym etapie sprawy, dokonywanie jakiejkolwiek oceny zasadności zarzutów skarżącej w zakresie błędnego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wprawdzie organ odwoławczy, we fragmentach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zajął się także merytoryczną stroną rozstrzygnięcia, co w przypadku wydania decyzji kasacyjnej może budzić pewne wątpliwości. Biorąc jednak pod uwagę, że sprawa ma zostać skierowana do ponownego rozpatrzenia, nie można postawić tej decyzji kasacyjnej zarzutu związania organu pierwszej instancji wyrażonym poglądem o prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w niej wskazanych. W ponownie prowadzonym postępowaniu, skarżąca będzie miała możliwość przedstawienia zarzutów i racji, gwarantuje to stronie powołany wyżej art. 10 § 1 K.p.a. Dopiero pełne ustalenia stanu faktycznego, odzwierciedlone w decyzji organu pierwszej instancji, poprzedzone kontrolą dokonaną przez organ odwoławczy (wyczerpanie środków zaskarżenia), umożliwiają sądowi administracyjnemu ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych w kwestii obowiązku utrzymania urządzenia melioracyjnego szczegółowego. Reasumując, uznać należy trafność stanowiska organu orzekającego, który przyjął iż konieczne jest zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...], i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).