II SA/Sz 1259/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]., nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy decyzją z dnia nr [...], działając na podstawie art. 16a, art. 29 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...], odmówił R. G. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką R. G. na okres od dnia [...] w kwocie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje R.G. bowiem nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia wnioskodawcy, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ zacytował treść art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i podał, że z przeprowadzonego w dniu [...] wywiadu środowiskowego wynika, że R.G. zamieszkuje z matką. Dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi ([...]) przekracza kryterium dochodowe ([...]), uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwota przekroczenia wynosi [...], jest więc niższa, niż najniższy zasiłek rodzinny wynoszący [...] zł. R. G, jednak w poprzednim okresie zasiłkowym nie pobierał specjalnego zasiłku opiekuńczego. Burmistrz wskazał dalej, że z akt sprawy wynika, że R. G. aktualnie nie pracuje, a ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy ustało w dniu [...] w wyniku upływu okresu zatrudnienia (zatrudnienie w od[...]. na podstawie ustawy o pracę na czas określony). Dodatkowo, data ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności R.G., tj. [...] nie pokrywa się z datą ostatniego zatrudnienia wnioskodawcy, w związku z czym – w ocenie organu I instancji – R. G. nie zrezygnował z zatrudnienia na rzecz opieki nad matką, co w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wymogiem niezbędnym do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od powyższej decyzji R.G. złożył odwołanie zarzucając, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca zarówno dla niego, jak i dla jego matki. W uzasadnieniu wyjaśnił między innymi, że niepełnosprawność jego matki istnieje od [...]., a nie od [...], co oznacza, że w czasie, gdy ustał stosunek pracy, jej niepełnosprawność istniała już od co najmniej lat. Zaznaczył, że w dniu [...] zwrócił się z wnioskiem do GOPS o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na mamę. Warunkiem uzyskania tego świadczenia była między innymi rezygnacja z zatrudnienia, którą podpisał. Decyzją z dnia [...] przyznano mu powyższe świadczenie, które otrzymywał do [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy faktycznie wskazuje, iż matka R.G. wymaga stałej opieki, a opiekę tę sprawuje odwołujący się . Kolegium podkreśliło, że instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego wprowadzona została przez ustawodawcę w celu możliwości udzielenia pomocy finansowej osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego wynika, że pomiędzy sprawowaniem przedmiotowej opieki, a rezygnacją z zatrudnienia musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika jednak, że w niniejszej sprawie takiego związku nie ma, skoro zatrudnienie R. G. ustało w dniu [...], a ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności R. G. datowane jest na dzień [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że akta sprawy potwierdzają zły stan zdrowia matki wnioskodawcy, jednakże obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stałym stopniem niepełnosprawności, traktują jako bezwzględnie obowiązujący. Wobec powyższego organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest uzasadniona i zgodna z prawem. R. G. decyzję Kolegium z dnia [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z argumentacją zaskarżonej decyzji, gdyż inwalidztwo jego matki istnieje od [...] "uległo istotnemu pogorszeniu", co potwierdza treść dołączonego do skargi orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...]. Kolejne orzeczenie lekarskie z dnia [...] potwierdza istniejące jej inwalidztwo. Natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] jego matka została uznana za "całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji". Ponadto orzeczenie to potwierdza, że wyżej wskazana niezdolność powstała przed dniem [...]. R. G. podkreślił, że jego matka już w [...] była osobą stopniu niepełnosprawności, z ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Dodatkowo zachorował jego ojciec, który również wymagał opieki. Z tych też względów [...]. zrezygnował ze stałego zatrudnienia w Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej. Składając w dniu [...] wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostawał od wielu lat osobą sprawującą opiekę nad wymagającą tego matką, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Tym samym decyzję o rezygnacji z zatrudnienia zmuszony był podjąć wiele lat wcześniej. Jednocześnie obecny stan zdrowia jego matki nie pozwala mu na podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zdaniem R. G., świadome niepodejmowanie przez niego zatrudnienia od [...] należy traktować jako rezygnację z zatrudnienia, mającą na celu sprawowanie opieki nad matką posiadającą orzeczenie lekarskie o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art.16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) -ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że matka skarżącego na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] oraz z dnia [...] została zaliczona do osób całkowicie niezdolnych do pracy i niezdolnych do samodzielnej egzystencji, a powyższa niezdolność powstała przed dniem [...]. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Organy te przyjęły bowiem, że data ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącego () nie pokrywa się z datą ustania zatrudnienia wnioskodawcy (). Z akt sprawy wynika natomiast, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, przyznane mu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący pozostawał osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką R. G. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Tym samym wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. W pełni zasługuje na aprobatę stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 stwierdzające, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia, bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna", (wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie miej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed, jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafny jest również pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania skarżący wyjaśniał, że stan zdrowia jego niepełnosprawnych rodziców zmusił go do rezygnacji z zatrudnienia, a następne uniemożliwiał mu podjęcia pracy zawodowej. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Trudno bowiem wymagać od skarżącego spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, tj. odstąpienia od czynności zawodowych w sytuacji, gdy wcześniej przyznane miał świadczenie pielęgnacyjne, czego jednym z warunków była właśnie uprzednia rezygnacja z zatrudnienia. Podkreślić również trzeba, że z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika, iż R. G. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Dlatego też, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest wniosek Kolegium, jakoby niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w związku z zapewnieniem matce prawidłowego funkcjonowania poprzez wykonywanie czynności życia codziennego, nie jest wystarczający do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. W kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.