II SA/Sz 1266/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 31 maja 2011 r. nr VII/90/2011 w przedmiocie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz określenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające bezpłatne zajęcia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 5c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), uchwałą z dnia 31 maja 2011 r. Nr VII/90/2011w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz określenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające bezpłatne zajęcia - ustaliła odpłatność za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Stargard Szczeciński. Wojewoda pismem z dnia [...] r., działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda podkreślił, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w sposób sprzeczny z regułą ekwiwalentności, w szczególności z pominięciem zróżnicowania wysokości opłaty w zależności od czasu korzystania przez konkretne dziecko ze świadczeń przedszkola. Argumentując swoje stanowisko Wojewoda przytoczył treść art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty podnosząc, że Rada Miejska prawidłowo wypełniając delegację zawartą w powołanym przepisie powinna w treści uchwały wskazać, że opłaty dotyczą świadczeń udzielanych w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnych zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto powinna szczegółowo określać za jakiego rodzaju świadczenia opłata ta jest pobierana, a także powinna przy ustaleniu tej opłaty określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna, przy czym sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na ekonomicznej kalkulacji, zaś przemawiająca za nim argumentacja racjonalna i uzasadniona. Dodatkowo strona skarżąca powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] wyjaśniła, że zgodnie z zasadą ekwiwalentności opłatę pobiera się w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów, opłata stanowi więc swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego w konkretnym czasie przez podmiot prawa publicznego. W tej sytuacji opłata ponoszona w konkretnym przypadku, obliczona stosownie do uchwały ją ustalającej powinna zależeć od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo – wychowawczych, czy zajęć dydaktycznych świadczonych przez przedszkole na rzecz przebywającego w nim dziecka. Wobec powyższego konieczność wyraźnego określenia, co proponowane jest w zamian za wnoszoną opłatę wyklucza żądanie opłaty o charakterze stałym i zryczałtowanym. W kontekście przytoczonej argumentacji wprowadzone przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim rozwiązanie przewidziane w § 4 ust. 1 kwestionowanej uchwały ustalające dzienną opłatę - za świadczenia przedszkoli w czasie przekraczającym bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę - w wysokości 1 % minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu 31 grudnia roku poprzedzającego rok, na który ustalona jest odpłatność – narusza, w ocenie Wojewody, zasadę ekwiwalentności świadczeń. Niezależnie bowiem od tego, z jakich świadczeń i w jakim rozmiarze skorzysta z nich konkretne dziecko – jego rodzice (opiekunowie prawni) będą zobligowani do wniesienia stałej opłaty w wysokości określonej w uchwale za cały dzień pobytu dziecka w placówce. Ponadto określając opłatę dzienną w wysokości 1 % minimalnego wynagrodzenia Rada nie uwzględniła okoliczności, że poszczególne dzieci mogą pozostawać w przedszkolu przez różną ilość godzin, które to rozwiązanie sprzeczne jest z zasadą wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, bowiem wówczas może z niej wynikać obowiązek ponoszenia opłaty w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W dalszej części skargi Wojewoda wskazał, że wobec ustalenia powyższych naruszeń stwierdzonych w wyniku analizy kwestionowanej uchwały pismem z dnia [...] r. wystąpił do Rady Miejskiej Gminy Stargard Szczeciński sygnalizując konieczność zmiany zapisów § 3 i § 4 uchwały poprzez doprecyzowanie zakresu świadczeń udzielanych przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnych zajęć oraz określenie stawki opłaty za jedną godzinę zajęć świadczonych poza podstawę programową. W odpowiedzi na powyższe Wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim pismem z dnia [...] r. wskazała, że organ stanowiący Gminy nie zauważa potrzeby podjęcia inicjatywy uchwałodawczej celem dostosowania zapisów kwestionowanej uchwały do przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W dalszej części skargi Wojewoda stwierdził, że ranga naruszonych przepisów ma charakter istotnego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, bowiem pozostawienie treści aktu bez zapisów kwestionowanego § 3 i § 4 spowoduje, że akt ten nie będzie miał żadnego znaczenia dla faktycznego określenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające bezpłatne zajęcia w przedszkolach publicznych, zatem uchwała nie wypełni delegacji ustawowej, wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim wniosła o jej uwzględnienie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ uchwałodawczy wskazał, że wnikliwie przeanalizował skargę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w zakresie ustalania przez radę gminy - stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. Jednocześnie Rada Miejska wskazała, że w tych okolicznościach Prezydent Miasta Stargard Szczeciński podejmie inicjatywę uchwałodawczą i na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim, wyznaczonej na dzień [...] r. przedstawi projekt uchwały w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz określenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające bezpłatne zajęcia uwzględniając przy tym zasadę ekwiwalentności świadczeń, poprzez określenie ich rodzaju oraz ustalenie opłaty za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń udzielanych przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, z kolei zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała zostanie uchylona. W dniu [...] r. wpłynęła do Sądu uchwała Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia [...] r. Nr [...] podjęta w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz określenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające bezpłatne świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uprawniającym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W myśl art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że na kontrolę przedmiotowej uchwały nie miało wpływu uwzględnienie skargi przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim w odpowiedzi na niniejszą skargę oraz wpływ do Sądu nowej uchwały podjętej przez organ uchwałodawczy gminy z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz określenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające bezpłatne zajęcia, bowiem ocena legalności zaskarżonego aktu dokonywana przez sąd następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty podjęcia zaskarżonego aktu. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała dotycząca opłat za korzystanie z przedszkoli stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwały te zawierają powszechnie obowiązujące przepisy gminne, mające charakter abstrakcyjny i ogólny, które są skierowane do wszystkich mieszkańców gminy. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowił przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą" zgodnie z którym organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (pkt 1) oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 (pkt 2). Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się jednolite stanowisko zgodnie z którym - korzystanie z przedszkola jest generalnie bezpłatne, a opłata z tego tytułu może być ustalana przez właściwy organ wyłącznie za świadczenia, które nie mieszczą się w ramach podstawy programowej w czasie co najmniej pięciu godzin dziennie. Za trafną należy uznać argumentację Wojewody zgodnie z którą opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, stanowiącą swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W tej sytuacji konieczne jest szczegółowe określenie zasad odpłatności za przedszkole tak, aby jasno z przepisu prawa miejscowego wynikało, za co jest ponoszona opłata. Konieczne jest precyzyjne określenie zarówno zakresu opłat, a więc podanie, jakich świadczeń one dotyczą, mając na względzie, iż w ramach świadczeń bezpłatnych mieści się realizacja zadań, do jakich powołane są przedszkola, jak też ich kalkulacji. Ponadto nieprawidłowe jest ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola, jako opłat stałych, zryczałtowanych, które mają być ponoszone wyłącznie za realnie świadczone usługi. W tych okolicznościach opłaty te winny być uzależnione od rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania. (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1189/08, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w § 4 zaskarżonej uchwały z dnia 31 maja 2011 r. Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim ustaliła dzienną opłatę za świadczenia określone w § 3 uchwały – czyli w czasie przekraczającym podstawę programową obejmujące realizację zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przy zapewnieniu opieki pedagogicznej oraz bezpiecznych warunków pobytu – w wysokości 1 % minimalnego wynagrodzenia, obowiązującego w dniu 31 grudnia roku poprzedzającego rok, na który ustalona jest odpłatność. Wbrew powołanym wytycznym wynikającym z przyjętego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie kwestionowanym zapisem organ uchwałodawczy gminy wprowadził opłatę na stałym poziomie za świadczenia realizowane przez przedszkola w czasie przekraczającym podstawę programową. W tej sytuacji skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała wprowadzała opłatę stałą, niezależną od tego, czy świadczenie było udzielone, czy też nie. Ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, zobowiązującym do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru świadczeń opiekuńczo – wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego należało, stosownie do art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł zgodnie z art. 152 powołanej ustawy.