II SA/Sz 1268/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. T. L. w dniu [...] r. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie [...] wniosek o przyznanie mu zasiłku okresowego do czasu otrzymania orzeczenia o niepełnosprawności. Uzasadniając wniosek podał, że zasiłek jest mu potrzebny na zakup żywności, odzieży oraz na opłaty, a jest w trudnej sytuacji finansowej. Do [...] r. "miał przyznaną drugą grupę inwalidzką" i złożył ponowny wniosek o jej przyznanie. Zwrócił się również o przyznanie dodatku żywieniowego z programu Unii Europejskiej oraz o pomoc na leki. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Sekcji Pracy Socjalnej Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Śródmieście w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie decyzją z dnia [..] r. przyznał T. L. zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby od [...] r.do [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dochód wnioskodawcy ustalony w kwocie [...] zł miesięcznie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł. oraz, że ze względu na długotrwała chorobę kwota ta nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb i z tego powodu przyznanie zasiłku okresowego jest uzasadnione. Organ podał również, iż świadczenie to ustala się jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że zasiłek nie może być niższy niż 50% tej różnicy. Przyznanie zasiłku w kwocie [...] zł miesięcznie organ uzasadniał ograniczonymi możliwościami finansowymi, wzrastającą ilością osób ubiegających się o przyznanie pomocy oraz związane z tą okolicznością limitowanie wysokości przyznanych świadczeń nawet w stosunku do osób, które spełniają kryterium dochodowe. Organ podał, że [...] r. kwota wypłaconych zasiłków okresowych wyniosła [...] zł przy [...] środowisk uprawnionych do tego świadczenia. Z kolei budżet w tym zakresie na rok [..] wynosi [...] zł na przewidywaną ilość środowisk zbliżoną do tej z roku[...] . T. L. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania zarzucał, że zasiłek powinien być przyznany od dnia [...] r., bowiem zasiłek pobiera kilka lat i nie zdarzyło się by powstała jednomiesięczna przerwa. Skoro poprzedni zasiłek skończył się [...] r., to następny powinien być przyznany od [...] r. Odwołujący się przyznał, że wniosek o zasiłek złożył trochę późno i zabrakło dwóch dni by zmieścić się w terminie. Tłumaczył się kłopotami z pamięcią oraz tym, że zasiłek stały miał przyznany na dwa lata, co wiązało się z przyznaną grupą inwalidzką. Po [...] pobieraniu zasiłku zapomniał, że on kończy się [...] r., a pracownica MOPR utwierdzała go w przekonaniu, że datą ostatniej wypłaty jest [...] r. W przekonaniu T. L. MOPR powinien pomagać schorowanym ludziom, a nie wykorzystywać ich nieudolność. Wskazał na swoją trudną sytuację finansową oraz na to, że nie ma z czego opłacić mieszkania, rachunków za media oraz zakupić żywności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), a następnie stwierdził, że z przepisu tego wynika, iż wysokość zasiłku okresowego została ustalona w ustawie w wysokości minimalnej i maksymalnej. Organ orzekający w sprawie nie ma zatem możliwości decydowania w sposób dowolny o wysokości zasiłku okresowego, lecz musi się poruszać w granicach określonych w ustawie. Minimalna kwota zasiłku w przypadku odwołującego się wynosi [...] zł. Kolegium stwierdziło również, że dokonana przez organ I instancji analiza posiadanych środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń z pomocy społecznej wskazuje, iż ilość posiadanych środków nie jest wystarczająca na zabezpieczenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tym bardziej, że wzrasta ilość osób wymagających wsparcia. W tej sytuacji Kolegium uznało, że organ I instancji wnikliwie i spójnie ocenił całokształt materiału dowodowego nie naruszając reguł wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz norm prawa materialnego, rzeczowo wyjaśnił, zgodnie z art. 107 §3 K.p.a., przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonej decyzji. T. L. wywiódł skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego[...] . W skardze wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, albowiem Kolegium nie odniosło się do jego sprawy. Zdaniem skarżącego, nie powinno się mu przyznawać zasiłku na zasadach ogólnych, ponieważ zasiłek taki przyznano mu od [...] r. do [..] r. w wysokości [...] , a od [...] r. w kwocie [...] zł. Przyznany zasiłek w wysokości [...] zł rażąco odbiega od tej kwoty. Skarżącemu trudno jest zrozumieć, że z jednej strony od [...] r. podwyższa mu się zasiłek, by następnie, z braku środków, obniżyć go o 100%. Kwestionował również przyznanie mu świadczenia od [...] r. zamiast od [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 Lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą to decyzją, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego od [...] r. do [..] r. po [...] zł. Organy rozpoznające sprawę prawidłowo przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Ustawodawca w tej ustawie precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może więc się stać zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Dalej ustawa stanowi (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 powołanej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 K.p.a. przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W niniejszym postępowaniu podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, natomiast kryterium dochodowe skarżącego zostało ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 , zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 Lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) i wynosi kwotę [...] zł. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być natomiast niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy), z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4, a mianowicie, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż [...] zł miesięcznie. Powyższe, w ocenie Sądu oznacza, że zasiłek okresowy zasadniczo jest świadczeniem względnie uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono jedynie ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. W kontrolowanym postępowaniu bezspornym było, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do otrzymania zasiłku okresowego oraz, że jest osobą niepracującą ze względu na długotrwała chorobę, co stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą udzielenie mu tej formy pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości Sądu przyznanie skarżącemu świadczenia od dnia [...] r., zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem z dnia [...] r., bowiem zgodnie z art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Żaden przepis ustawy nie przewiduje natomiast możliwości przyznania zasiłku okresowego za okres sprzed złożenia wniosku, tak jak tego oczekiwałby skarżący. Przyznanie takiego świadczenia musiałoby opierać się na wyraźnej podstawie prawnej, której nie ma i której nie można domniemywać. Zasadniczy przedmiot sporu stanowi wysokość przyznanego zasiłku okresowego, albowiem T. L. oczekiwał, że otrzyma to świadczenie w wysokości równej otrzymywanemu zasiłkowi stałemu, do którego prawo skarżącego wygasło z dniem [...] r. Zasiłek stały i zasiłek okresowy w systemie pomocy społecznej stanowią dwa odrębne i niezależne od siebie świadczenia, natomiast zasady ich przyznawania- odrębne dla każdego z nich - zostały precyzyjnie określone w art. 37 i 38 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek okresowy nie stanowi kontynuacji zasiłku stałego i odwrotnie, zaś wydanie decyzji w sprawie każdego z tych świadczeń winno poprzedzić złożenie wniosku oraz postępowanie mające na celu ustalenie prawa do każdego z nich. Kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została, jak już wyżej wspomniano, tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu, czyli w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej , w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Organ nie jest więc z jednej strony zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, z drugiej jednak strony nie jest uprawniony do rozstrzygania dowolnie, bez odniesienia do wskazanych wyżej kryteriów. Przy przyznawaniu tego świadczenia organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku osób lub rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej osoby była najtrudniejsza. Organ ma bowiem obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaju skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych w okresie rozliczeniowym. Z kolei ustalenie wysokości zasiłku stałego nie jest uzależnione od uznania organu czy jego możliwości finansowych. W tym przypadku organ związany jest jednoznacznie ustaloną regułą określoną w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organy w sprawie o przyznanie zasiłku okresowego uzasadniając wysokość przyznanego świadczenia wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym musiały one uwzględnić ich wielkość oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygając sprawę, organy dokonały analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one, co do zasady, zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu wnioskowanej pomocy. W szczególności jest osobą schorowaną, niepracującą, lecz zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, nieposiadającą świadczeń emerytalnych lub rentowych, zamieszkuje razem z bratem prowadzącym oddzielne gospodarstwo domowe, a jego miesięczny dochód to dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. W związku z powyższym, organy przyznały T. L. przedmiotowe świadczenie za miesiąc L. i [...] r. decyzją z dnia [...] r. Dodatkowo, odrębnymi decyzjami z dnia [...] r. skarżący otrzymał zasiłek celowy na leki ([...] zł), świadczenie pieniężna na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (po [..] zł na dwa miesiące) oraz zasiłek celowy na dofinansowanie odzieży letniej ([...][ zł). Wysokość przyznanej pomocy, jak już wyżej zostało powiedziane, uzależniona jest nie tylko oceną potrzeb uprawnionego, ale również oceną własnych możliwości, z uwzględnieniem potrzeb innych uprawnionych. Obowiązek organu polegający na zaspokajaniu, w ramach powyżej zakreślonych ram, niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych, nie może być jednak sprowadzony do spełniania wszystkich, nawet uzasadnionych w tej mierze, żądań. Zakres tej pomocy ograniczony jest bowiem możliwościami zobowiązanego i potrzebami innych uprawnionych. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie organy wskazały jakie są możliwości finansowe organu pomocy społecznej, to jednak z norm art. 3 ust. 4 i art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ani też z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. nie wynika potrzeba precyzyjnego wskazania tych możliwości. To samo odnosi się również do ilości środków finansowych pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków, ich średniej wysokości na jednego uprawnionego czy ilości osób korzystających w danym miesiącu z danej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może bowiem sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w związku z powyższym stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1353/09, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 116/10 oraz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 107/11- dostępne na stronie internetowej http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.