II SA/Sz 1271/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 30 grudnia 2020 r., nr XXXI/436/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg dla terenu działek nr 16/5, 16/6, 19, 20/1, 20/3, 20/4, 21/1, 21/2 oraz części działek nr 15 i 83 położonych w obrębie 19 p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. [...] Spółka z o.o., spółka komandytowa w G., dalej "skarżąca", "spółka", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. dla terenu działek nr [...], [...], 19, [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...] położonych w obrębie [...], dalej "m.p.z.p". Zaskarżonej uchwale, domagając się jej uchylenia w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego, a mianowicie art. 17 pkt 9, art. 67a ust. 5, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p" oraz § 4 pkt 9, § 4 pkt 5 i § 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozporządzenie", a także § 6, § 8 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W uzasadnieniu spółka podała m.in., że jest stroną umowy przedwstępnej sprzedaży działki nr [...] w obrębie nr [...] w K., znajdującej się na obszarze objętym planem, uchwalonym zaskarżoną uchwałą. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała wywołuje negatywne dla spółki konsekwencje prawne, bowiem uniemożliwia realizację jej uprawnienia i interesu prawnego, związanego z zamiarem nabycia działki oraz realizacji inwestycji na nieruchomości objętej planem. Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2022 r. (pkt 10) Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do nadesłania w zakreślonym terminie odpisu umowy przedwstępnej, na którą powołano się w skardze oraz do wykazania interesu prawnego i faktu jego naruszenia w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]. W odpowiedzi w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej wskazał m.in., że w związku z uchwaleniem planu, korzystanie z działki, którą skarżąca zamierzała nabyć, stanie się istotnie ograniczone w stosunku do ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Ponadto dodał, że zgodnie z § 5 pkt 2 lit. a m.p.z.p. na obszarze objętym planem zakazuje się tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Działka nr [...] została objęta w ramach przyjętego zaskarżoną uchwałą m.p.z.p. obszarem ZN3. Tereny ZN to tereny zieleni objętej formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Na terenie objętym obszarem ZN zakazuje się nowej zabudowy i grodzenia (zabudowa usługowa istniejąca w dniu wejścia w życie m.p.z.p. może funkcjonować). W ocenie pełnomocnika spółki obowiązywanie zaskarżonej uchwały w obecnie obowiązującym brzmieniu całkowicie uniemożliwia skarżącej realizację inwestycji, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Sąd stwierdził, że skarżąca nie jest legitymowana do wystąpienia ze skargą na przedmiotową uchwałę, a w związku z tym jej skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać jednak należy, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga dotyczy aktu prawa miejscowego. Następnie należało zbadać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest możliwa tylko wtedy, jeśli skarżący ma legitymację procesową do wniesienia skargi. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, iż skarga na uchwałę organu gminy nie posiada waloru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Jak wskazuje się bowiem w literaturze nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Skargę na uchwałę organu gminy może zatem wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt. II OZ 703/09 – dostępne w Internecie w bazie CBOSA, jak i wszystkie pozostałe powołane orzeczenia). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01). W doktrynie i judykaturze istnieje też ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (vide.: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Jednocześnie wyjaśniając podstawę prawną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia należy wskazać, że instytucja odrzucenia skargi, co do zasady, powinna służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego", i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego, a nie do rozważania merytorycznych aspektów naruszenia prawa własności przez władztwo planistyczne. W tej mierze sąd podziela wyrażony już pogląd w orzecznictwie, że regulacja art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., II SA/Łd 155/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 422/20). Jednak zdaniem Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Przenosząc natomiast powyższe rozważania na tę sprawę należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż kwestionowana uchwała dotyczy terenu, na którym skarżąca spółka nie wykazała, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętych zapisami m.p.z.p. bądź sąsiadujących z takimi gruntami. Jedynym "łącznikiem" skarżącej z terenem planu, a właściwie z działką nr [...] jest umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 389 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 t.j. ze zm.), przez umowę przedwstępną należy rozumieć zobowiązanie, przez które jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy. Zasadniczym celem takiego zobowiązania jest niejako zabezpieczenie przedmiotu umowy przed wykupem przez inną osobę. Przyszły nabywca rezerwuje sobie w taki sposób prawo do nabycia nieruchomości w oznaczonym czasie. Ma ona charakter akcesoryjny, pełni rolę pomocniczą, służebną w stosunku do umowy definitywnej, której następczo przedmiotem jest stosunek zobowiązująco-rozporządzający, przenoszący własność albo też tylko zobowiązujący do przeniesienia własności oznaczonej nieruchomości. Przy tym spółka nie wykazała, przy wyprowadzeniu interesu prawnego, by istniał przepis materialnego prawa administracyjnego, który odsyła do instytucji prawa cywilnego z art. 389 Kodeksu cywilnego, czy jakiegokolwiek innej. Również z konstrukcji przedłożonej umowy wynika, że nie spełnia ona na chwilę obecną wymagań ważności umowy przyrzeczonej i niemożliwe jest zawarcie tej ostatniej. Ponadto z pisma pełnomocnika spółki z dnia 14 lutego 2022 r. nie wynika aby doszło do zawarcia umowy przyrzeczonej. Tym samym należy uznać ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie nie wystąpił w stosunku do strony skarżącej stan potencjalnej możności nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które wynikają z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem jest wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo. Aktualnie zaskarżona uchwała nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej. Co prawda uregulowaniami m.p.z.p. niewątpliwie wskazywaną działkę przeznaczono pod określone cele rozbieżne z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej, jednakże na tę chwilę uprawnionym do dochodzenia jakichkolwiek roszczeń z tego tytułu jest obecny właściciel tej nieruchomości. Ponadto stosunkowi zobowiązaniowemu, na który powołuje się skarżąca, nie można przypisać cech jakie powinien posiadać interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Nie jest on osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a jedynie faktyczny oraz związany ze zdarzeniem mającym nastąpić w przyszłości. Tym samym nie mógł zaistnieć stan naruszenia tak pojmowanego interesu prawnego w dacie wnoszenia skargi. Nadmienić przy tym należy, że uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie m.p.z.p., a nie jest nim - jak wskazano wyżej - skarżąca, może przede wszystkim skutecznie podważać tylko te jego ustalenia, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości lub jej części) w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a które to wykonywanie stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Powyższe ustalenia doprowadziły Sąd do wniosku, iż skarżąca nie wykazała naruszenia - interesu prawnego oraz uprawnienia - będącego podstawą do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji Sąd nie może dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I postanowienia. O zwrocie uiszczonej opłaty w wysokości [...] zł, Sąd orzekł jak w punkcie II postanowienia, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.