II SA/Sz 1283/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Burmistrz D., po rozpoznaniu wniosku G. T. (dalej "strona", "skarżąca"), złożonego dnia 19 lipca 2021 r., na podstawie art.17 ust. 1, ust. 1a, ust.1b, ust. 5 pkt. 1 lit. a, art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r. poz. 111 ze zm.), dalej "u.ś.r." oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", odmówił wnioskodawczyni ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad G. R. - siostrą ojca. Organ I instancji rozstrzygnięcie uzasadnił faktem, że dopiero od dnia 13 maja 2021 roku osoba wymagająca opieki została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury oraz rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, co w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona odwołała się od powyższej decyzji wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., prezentując obszerne uzasadnienie zarzutów oparte na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U z 2020 r., poz. 1359 t.j. ze zm.), dalej "K.r.o." stwierdzając, że stan faktyczny w sprawie nie jest kwestionowany. W oparciu o akta przedmiotowej sprawy Kolegium ustaliło, że osobą nad którą sprawuje opiekę strona jest jej [...]-letnia ciotka G. R., która jest bezdzietną wdową. Z załączonego do wniosku Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 28 czerwca 2021 roku wynika, że osoba wymagająca opieki zaliczona została na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 maja 2021 r., tj. od 91-roku życia. Ponadto z orzeczenia wynika, że wymieniona w orzeczeniu wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dalej z oświadczenia złożonego do akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, które od 1 marca 2021 r. wynosi [...] zł miesięcznie. Kolegium dodało, że przeprowadzony przez pracownika socjalnego wywiad środowiskowy potwierdził, że odwołująca się sprawuje osobiście ciągłą opiekę nad ciotką. Organ odwoławczy oceniając, czy wnioskodawczyni należy do kręgu osób, które zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych mogą ubiegać się o takie świadczenie ponownie powołał ww. przepisy u.ś.r., jak i art. 128, art. 129 § 1 oraz art. 61 indeks 7 K.r.o. i wyjaśnił, że krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. Krewnymi w linii prostej są więc dziadkowie, rodzice, dzieci, wnuki. Krewni ci dzielą się na wstępnych i zstępnych (w zależności od tego kto od kogo pochodzi), zaś stopień pokrewieństwa wyznacza liczba urodzeń, wskutek którego powstało pokrewieństwo. Rodzice w stosunku do dzieci i dzieci wobec rodziców są krewnymi I stopnia w linii prostej. Rodzeństwo to osoby pochodzące od wspólnego przodka, które zalicza się do krewnych II stopnia w linii bocznej. Kolegium dodało, że odwołująca się, będąca siostrzenicą osoby wymagającej opieki, która się na co dzień nią opiekuje, nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na odwołującej się nie ciąży bowiem wobec ciotki obowiązek alimentacyjny, w związku z czym nie zostały przez nią spełnione przesłanki warunkujące otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tej mierze organ odwoławczy powołał się na dominujący pogląd orzecznictwa sądowego, ugruntowany po wydaniu uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie I OPS 5/13 (ONSAWiA 2014/3/36), z którego wynika, że przepisy pozwalają na przyznanie żądanego świadczenia krewnemu w linii prostej, a spośród krewnych w linii bocznej - jedynie rodzeństwu. Dalsze pokrewieństwo w linii bocznej wyklucza możliwość przyznania świadczenia i to niezależnie od tego, czy osoba wnioskująca sprawuje rzeczywistą opiekę, ani też od tego, czy istnieją krewni w linii prostej, którzy taką opiekę sprawują i potencjalnie mogą lub nie mogą ubiegać się o świadczenie. Tym samym, zdaniem Organu II instancji, bezspornie stosunek pokrewieństwa w linii bocznej i to trzeciego stopnia (pomiędzy ciotką, a jej siostrzenicą występują bowiem trzy urodzenia: urodzenie rodzica danej osoby, jej siostry i dziecka siostry), wnioskodawczyni nie jest zatem uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania tej opieki. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, że organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, gdyż w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego wskazanego w wyroku Trybunału kryterium. Końcowo organ II instancji odnotował jedną z linii orzeczniczych dotyczącą przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. w zakresie zbiegu świadczenia emerytalnego i wnioskowanego, stwierdzając, że nie ma on wpływu na zmianę decyzji w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że odwołująca się nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec swojej ciotki. Skarżąca, działając przez radcę prawnego, wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie prawa materialnego: - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. poprzez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącej rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawną ciotką G. R., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną ciotką. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej oraz ustalenie na swoją rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2021 r., zasądzenie zwrotu kosztów w tym zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę strona sformułowała szeroko argumentację m.in. powołując się na prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P23/05 na kanwie sprawy o przyznanie prawa do zasiłki stałego i wskazała, że skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, siostrzenica, bratanek/stryj, dziadek/babka czy też syn/córka) wywiązuje się ze swych obowiązków – moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Wybranie z kręgu osób jedynie niektórych i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). W ocenie skarżącej relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów, których dotyczy art. 17 ust. 1 u.ś.r. i opiekunów tym przepisem nieobjętych są po pierwsze - sprawowanie opieki nad członkiem rodziny (także dorosłym) wymagającym stałej pielęgnacji, po wtóre - niepodejmowanie z tego powodu pracy. Na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim, jak w niniejszej sprawie córce siostry osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, podważa, zdaniem strony, racjonalność ustawodawcy. Skarżąca dodała, że zstępna siostry jest postrzegana przez prawo jako członek rodziny, o czym świadczą przepisy Kodeksu cywilnego (art. 934, art. 935 § 1, art. 938, art. 966 k.c.). Z kolei uznając, że organy I oraz II instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz przywołując szeroko poglądy prawne linii orzeczniczej sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że przepis ten powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, jak również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd, w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, pod kątem powyższego kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akty te nie naruszają prawa w stopniu powodującym konieczności ich uchylenia. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, iż prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (wbrew temu co przyjął organ I instancji) nie może być art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z oceny prawnej organu odwoławczego słusznie wynika, że w obecnym stanie prawnym stronie może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne nad osobą, nad którą sprawuje się opiekę w sytuacji gdy kryterium wieku powstania niepełnosprawności dorosłej osoby niepełnosprawnej nie odpowiada uznanemu za dotknięty domniemaniem niekonstytucyjności w części powołanego przepisu wskazanej w wyroku "negatywnego prawodawcy", mimo że nie został zmieniony z kolei przez ustawodawcę, o ile spełnia pozostałe wymogi niezbędne do przyznania świadczenia. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, ocenę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy bowiem rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej i takie stanowisko zostało ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA w z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w ust. 1 a art. 17 u.ś.r. wskazano, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W powyższych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18). Interpretacji cytowanych wyżej przepisów należy zatem dokonywać z uwzględnieniem K.r.o., gdzie uregulowano obowiązek alimentacyjny. Stosowanie do art. 128 K.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ww. ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). W art. 61 indeks 7 K.r.o. wyjaśniono, że krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (§ 1). Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Treść przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 911/21). Z akt niniejszej sprawy nie wynika by skarżąca należała do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem G. R., o których mowa w ww. przepisach K.r.o. Skarżąca jest siostrzenicą osoby wymagającej opieki, a tym samym, jak słusznie zauważył organ II instancji, jest z nią spokrewniona w linii bocznej w stopniu trzecim i pomimo, iż opiekuje się niepełnosprawną ciotką, pozostaje poza kręgiem osób zobowiązanych do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Skarżąca domaga się zastosowania w niniejszej sprawie wykładni prokonstytucyjnej powołując się w skardze m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P23/05 na kanwie sprawy o przyznanie prawa do zasiłki stałego. Jednakże sformułowanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału poglądu prawnego ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku) i w tym wypadku odmiennie niż w niniejszej sprawie dotyczy osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym. Przy tym nadmienić należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, powołanej także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, NSA stwierdził, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uchwale tej NSA wskazał też, że nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Podkreślić należy, że pomimo nowelizacji ww. ustawy, ustawodawca nie wprowadził zmian w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, ww. stanowisko NSA, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, jest aktualne także wobec brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., mającego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zarazem zaznaczyć trzeba, że jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą Sądu, ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1164/21). Wbrew zarzutom podniesionym w skardze organ dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i na tej podstawie zasadnie stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków pozwalających na przyznanie jej świadczenia pieniężnego. Tym samym wobec niespełnienia warunku występowania obowiązku alimentacyjnego skarżącej w stosunku do osoby wymagającej opieki również zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. należy uznać za bezzasadny. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca, skontrolowana na podstawie art. 135 p.p.s.a., są zgodne z prawem. Nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).