II SA/Sz 1290/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] delegowanego do Prokuratury [...] – B. R., sprawy ze skarg : 1. T. S. –R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], 2. M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] - w przedmiocie zameldowania I. uchyla zaskarżone decyzje, II. stwierdza, ze zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata A. S. kwotę [...] zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącej T. S.- R. na zasadzie prawa pomocy oraz na rzecz adwokata S. R. kwotę [...] zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu M. R. na zasadzie prawa pomocy. W dniu [...] r. T. S., zameldowana za stałe w [...], złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o zameldowanie na pobyt czasowy do [...]r. w lokalu przy ul. [...]w [...], wskazując, że zamieszkuje w lokalu pod tym adresem, ale nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]. Nr [...]na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) orzekł o zameldowaniu T. S. na pobyt czasowy do [...]r. w lokalu przy ul. [...]w [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezydent Miasta, wobec wątpliwości co do zgłoszonych danych wszczął postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w ramach którego dokonano między innymi kontroli dyscypliny meldunkowej, organ ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu pod wskazanym adresem z córką D. R. i synem M. R., swobodnie włada tym lokalem i skupia w nim swoje centrum życiowe. W tym stanie sprawy, organ po przytoczeniu art. 10 ust. 1, art. 9 ust. 2 a i ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wyjaśnił, że jedynym warunkiem zameldowania jest zamieszkiwanie w lokalu. Powołując się na wyłącznie rejestracyjny charakter zameldowania, wywiódł, że nie jest uprawniony do badania tytułu prawnego do zamieszkiwania (wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 115/09) i dlatego nie uwzględnił sprzeciwu właściciela lokalu - Towarzystwa Budownictwa Społecznego. Tego samego dnia, w identyczny sposób, Prezydent Miasta rozpatrzył wniosek o zameldowanie na pobyt czasowy dorosłego syna T. S. i zameldował M. R. w lokalu przy ul. [...] w [...]na pobyt czasowy do dnia [...]r. Każdą z powyższych decyzji zaskarżyło odrębnym odwołaniem Towarzystwo Budownictwa Społecznego, podnosząc, że pismem z dnia [...]r. nie wyraziło zgody na zameldowanie w lokalu o tym adresie na pobyt czasowy T. S., M. R. ani jakichkolwiek innych osób, które okażą się tytułem prawnym do tego lokalu. Przedmiotowe mieszkanie zostało wynajęte w dniu [...]r. M. P., który lokal ten podnajął bez zgody właściciela. W konsekwencji umowa najmu została M. P. wypowiedziana, a ponieważ podnajemcy nie dostosowali się do wezwania o opuszczenie lokalu, TBS wniosło do Sądu Rejonowego w [...]sprawę o wydanie przedmiotowego lokalu. W związku z tym żadna z tych osób nie ma tytułu prawnego do lokalu i dlatego właściciel wniósł o niedokonywanie czynności meldunkowych do czasu zakończenia postępowania sądowego dotyczącego wydania przedmiotowego lokalu. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139,poz. 993 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – uchylił w całości decyzję organu I instancji wydaną w sprawie T. S. i odmówił jej zameldowania na pobyt czasowy do dnia [...]r. w lokalu przy ul. [...]w [...]. W sprawie M. R. Wojewoda decyzją z dnia [...]r., Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, po rozpatrzeniu odwołania, również uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zameldowania M. R. na pobyt czasowy do dnia [...]r. przy ul. [...]w [...]. Z uzasadnień obu tych decyzji wynikają jednakowe ustalenia organu co do okoliczności istotnych w każdej ze spraw oraz prezentowane jest identyczne stanowisko prawne. Mianowicie, zdaniem organu odwoławczego, zebrane w sprawie dowody, w tym także dowody zgromadzone przez organ II instancji w uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego wskazują, że zarówno T. S., jak i M. R. spełniają przesłankę zameldowania w przedmiotowym lokalu, lecz ich pobyt w tym lokalu nie ma charakteru czasowego, ale jest to pobyt stały. T. S. była już zameldowana w tym lokalu na pobyt czasowy od [...]r. do [...]r., zamieszkuje w nim – jak oświadczyła - nieprzerwanie od [...]r., w lokalu tym znajdują się jej rzeczy osobiste i koncentruje się centrum życiowe, a nie w lokalu w [...], gdzie jest zameldowana na pobyt stały. W decyzji dotyczącej M. R. Wojewoda ustalił, powołując się na oświadczenia T. S i M. R., że jego zamieszkanie również nie ma charakteru czasowego, lecz stały. Był on już zameldowany na pobyt czasowy w przedmiotowym lokalu od [...]r. do [...]r. W swoim wniosku o zameldowanie na pobyt czasowy podał zamiar uczenia się w [...], jednakże w dniu [...]oświadczył do protokołu, że nie uczy się w [...]i nie zamierza tego czynić dopóki nie zostaną uregulowane sprawy majątkowe jego rodziny. Rekapitulacja tych ustaleń, w każdej z opisywanych wyżej decyzji, jest jednakowa, wskazuje na to, że fakty istniejące w dacie wydania decyzji przez Wojewodę przemawiają za ustaleniem, że zamieszkiwanie w lokalu przy ul. [...]w [...]każdej z tych stron nie ma charakteru czasowego, osoby te mogą zameldować się w tym lokalu na stałe i w związku z tym wydane zostały w tych sprawach przez organ odwoławczy wyżej wskazanej treści decyzje. Ponadto, decyzją z dnia [...]r. Wojewoda w identyczny sposób rozpatrzył odwołanie Towarzystwa Budownictwa Społecznego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. orzekającej o zameldowani w wyżej opisanym lokalu na pobyt czasowy D. R. T. S. jednym pismem procesowym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na trzy decyzje w imieniu własnym w swojej sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...]r. oraz na decyzje ostateczne z tej samej daty wydane w sprawach jej dorosłych dzieci D. R. i M. R., jako ich pełnomocnik. Pełnomocnictwo zawarte zostało w ostatnim akapicie skargi i w skardze tej zostało podpisane przez mocodawców. Z treści skargi wynika, że skarżący domagają się uchylenia decyzji Wojewody ponieważ nie zgadzają się z jego stanowiskiem, że osoba, która była zameldowana na pobyt czasowy nie może uzyskać ponownie zameldowania o takim charakterze, lecz powinna zameldować się na pobyt stały. Zdaniem skarżących jest to stanowisko arbitralne, nieakceptowane przez organ I instancji, który odwołuje się "do zaleceń nie meldowania w lokalach, co do których starający się nie mają tytułu prawnego". Skarga ta na podstawie zarządzenia przewodniczącego Wydziału II WSA została rozdzielona na trzy skargi, zapisane w repertorium pod sygnaturą: - skarga T. S. - II SA/Sz 1290/09, - skarga D. R. – II SA/Sz 1291/09, - skarga M. R. – II SA/Sz 1292/09. Pod tymi sygnaturami sprawy te były prowadzone do dnia rozprawy, miedzy innymi pod tymi sygnaturami wydane zostały postanowienia przyznające skarżącym prawo pomocy w zakresie całkowitym. Wojewoda odpowiadając na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonych decyzjach. Na rozprawie w dniu [...]Sąd postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Sz 1290/09, II SA/Sz 1291/09, II SA/ Sz 1292/09 i o prowadzeniu ich pod sygn. II SA/Sz 1290/09/. Dopiero w toku rozprawy, podczas głosów stron okazało się, że skarżąca D. R. nie żyje, zmarła bowiem- jak wynika to z przedłożonej przez pełnomocnika organu uwierzytelnionej kopii odpisu skróconego aktu zgonu – w dniu [...]r., o czym wcześniej nikt Sądu nie powiadomił. W tej sytuacji procesowej, sprawa ze skargi D. R. (II SA/Sz 1291/09) została postanowieniem wydanym na tej samej rozprawie wyłączona do odrębnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargi T. S. i M. R. należało uwzględnić, lecz z innych przyczyn niż zostały w nich podniesione. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji ostatecznych Sąd, jak wynika to z art. 134 § 1 orzeka w granicach przedmiotowo-podmiotowych sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że powinien uwzględnić wszystkie istotne naruszenia prawa w decyzji, nawet jeśli nie były podniesione w skardze. Taka właśnie sytuacja uzasadniająca wyjście Sądu poza zarzuty podniesione w obu skargach zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowania administracyjne z wniosku T. S. i z wniosku M. R. zostały wszczęte w przedmiocie zameldowania na pobyt czasowy zgodnie żądaniami zainteresowanych wnioskodawców. Zameldowania (wymeldowania), jak wynika to z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), dokonuje właściwy organ ewidencyjny gminy w formie czynności materialno-technicznej, przy czym w przypadku, o którym mowa w art. 47 ust. 2 tej ustawy (gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości) o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ gminy, a zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego orzeka w formie decyzji administracyjnej, tak jak miało to miejsce w przedmiotowych sprawach. Jak trafnie wskazał to organ I instancji w uzasadnieniach swoich decyzji, a czego organ odwoławczy nie kwestionował, postępowanie w przedmiocie zameldowania, wymeldowania toczące się na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ma charakter ewidencyjny, zmierzający do rejestracji zamieszkania osób (czasowego lub na stałe) w lokalu pod określonym adresem. Dopełnienie obowiązku meldunkowego jest niezależne od tytułu prawnego do lokalu, a zatem fakt zameldowania nie rodzi po stronie podmiotu tej czynności tytułu prawnego do lokalu, jeśli takowego nie posiadał, zaś wymeldowanie osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu tytułu takiego nie pozbawia (podobnie wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Po 507/08, Wspolnota2009/34/38; w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 474/08, LEX nr 531008). Kwestię istoty obowiązku meldunkowego w sposób ostateczny i jednoznaczny zinterpretował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie o sygn. K 20/21 stwierdzającym niekonstytucyjność art. 9 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że "obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Należy podkreślić, iż ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie interesów samych zainteresowanych (np. dzięki zameldowaniu można odnaleźć osobę w przypadku dziedziczenia przez nią majątku) oraz ochronie praw osób trzecich (np. wierzycieli w przypadku "przeprowadzki" dłużnika). Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki" Konsekwencję takiego sposobu rozumienia istoty obowiązku meldunkowego stanowi konieczność innego, niż prezentowane na ogół przed wyrokiem TK spojrzenia na uprawnienia procesowe właściciela lokalu w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zameldowanie lub wymeldowanie z pobytu czasowego albo stałego. Zdaniem Sądu, skoro ewidencja ludności, jak wywiódł to w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny, służy zbieraniu "informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego, a zatem nie stanowi formy kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu", to w pełni zgodzić się trzeba z prezentowanym w orzecznictwie od kilku lat poglądem, że właściciel lokalu (zarządca nieruchomości, w której lokal mieszkalny jest położony) nie ma interesu prawnego w sprawie o zameldowanie lub wymeldowanie, a posiada jedynie interes faktyczny, co nie jest wystarczające do przyznania mu przymiotu strony postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w ujęciu tego przepisu, wynika ze stosunku prawnego, a nie z rozstrzygnięcia organu administracji publicznej akceptującego udział danego podmiotu w postępowaniu jako strony. Źródłem tak rozumianego interesu prawnego jest przepis prawa odnoszący się wprost do sytuacji danego podmiotu, a zatem interes prawny występuje wówczas, gdy istnieje przepis prawa materialnego stanowiący podstawę ustalenia prawa lub obowiązku tego podmiotu. W przepisach ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie ma normy prawnej, która - w przedmiocie postępowań związanych z realizacją obowiązku meldunkowego innego podmiotu - stanowiłaby podstawę prawną uprawnienia lub obowiązku właściciela lub innej osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1803/07 (LEX nr 5159 81) również tak kwestię tę rozstrzygnął stwierdzając: "Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji), ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o odmowę zameldowania lub wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona), którego przedmiotem jest wymeldowanie, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Na wniosek podmiotu, który zgłasza wniosek o zameldowanie, toczy się postępowanie administracyjne kończące się orzeczeniem o odmowie zameldowania. Także i w tym postępowaniu nie ma prawa uczestniczyć właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, jako że nie ma on w sprawie interesu prawnego. Nie powinien być dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona". Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. W konsekwencji przyjąć należy, że organ odwoławczy rozpatrzył odwołania od decyzji wydanych w sprawach T. S. i M. R. wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych wszczętych na wniosek tych osób, co trafnie dostrzegł prokurator biorący udział w rozprawie. Podobnie, jak się wydaje, rozumował organ I instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na to, że nie kierował się sprzeciwem Towarzystwa Budownictwa Społecznego i zasadnie powołał się na wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/115/09. W postępowaniu Prezydenta Miasta brak było jednak konsekwencji, ponieważ mimo dokonania powyższej oceny uprawnień właściciela lokalu, doręczył jednak swoje decyzje TBS. Wojewoda, skoro wpłynęły do niego odwołania wniesione przez podmiot nie będący stroną powinien był, po wyjaśnieniu kwestii przymiotu strony, zakończyć postępowanie odwoławcze wydaniem decyzji opartych o przepis art. 138 § 3 Kpa i w obu sprawach umorzyć postępowanie odwoławcze, czego nie uczynił, a co trzeba wskazać temu organowi jako zalecenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dlatego obie zaskarżone do Sądu decyzje ostateczne naruszają w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zachodziła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego z powodu wniesienia odwołań przez podmiot nie będący stroną. Takiego rodzaju naruszenie procedury administracyjnej niejednokrotnie oceniane jest w orzecznictwie jako rażące naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej jednak sprawie mieć trzeba na uwadze niejednolitość orzecznictwa i poglądów w kwestii przymiotu strony w sprawie dotyczącej zameldowania (wymeldowania), które skrystalizowały się ostatecznie, w sposób przedstawiony wyżej, dopiero po wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ciągu kilku ostatnich lat, co ma znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, skoro ustalenie i ocena, czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania, czy też przymiotu tego nie posiada, wymaga interpretacji ratio legis ustawy i odwołania się do poglądów orzecznictwa, to w zaistniałej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa procesowego w zaskarżonych decyzjach. Z tych powodów, bez wnikania w ocenę merytorycznego sposobu załatwienia spraw przez organ I instancji, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt. I sentencji. Zawarte w pkt. II wyroku orzeczenie o niewykonalności uchylonych decyzji oparte zostało na art. 152 p.p.s.a, Orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz pełnomocników stron ustanowionych na zasadzie prawa pomocy wydane zostało na podstawie art. 250 tej samej ustawy.