II SA/Sz 1299/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 4 września 2015 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), art. 59 - art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań I. i A.I. oraz M.W. od decyzji Burmistrza Z. z dnia 15 lipca 2015 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy na rzecz K.S., dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na terenie działek nr [...] i nr [...] obręb [...] przy ul. [...] na stolarnie o zdolności produkcyjnej nie więcej niż 10 000 m3 drewna rocznie, bez instalacji do impregnacji, oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej - uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach sprawy: K.S. zwrócił się do Burmistrza Z. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Burmistrz Z. wszczął postępowanie w tej sprawie zawiadamiając, na podstawie art. 10, 28 i 61 ust. 4 Kpa, strony postępowania. Strony - okoliczni mieszkańcy - pismem z dnia 25 maja 2015 r. wniosły uwagi i żądania, z których wynikało, iż nie wyrażają zgody na realizację przedsięwzięcia. Swoje stanowisko argumentowały uciążliwością (odór, pył, hałas) jaką powoduje bezpośrednia bliskość stolarni. Ponadto strony wskazały, że aktualnie K.S. prowadzi stolarnie bez żadnej zgody. W dniu 10 lipca 2015 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości i stwierdzono, iż brak jest okoliczności wskazujących na użytkowanie niniejszego obiektu jako stolarni. Decyzją Nr [...] z dnia 15 lipca 2015 roku Burmistrz Z. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na terenie działek nr ewid. [...] obręb [...] m. Z. na stolarnie o zdolności produkcyjnej nie więcej niż 10 000 m3 drewna rocznie bez instalacji do impregnacji oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej. Od decyzji odwołali się mieszkańcy – I. i A.J., oraz M.W. I. i A.J. podnieśli w odwołaniu, iż zgłaszali do Burmistrza sprawę prowadzenia przez właściciela bez zezwolenia działalności stolarskiej na terenie działek nr [...] i nr [...] obręb [...], położonych przy ul. [...], co potwierdziła wizja lokalna przeprowadzona na nieruchomości objętej wnioskiem, jednakże ta okoliczność nie została w decyzji ujawniona. W ocenie odwołujących się planowana stolarnia działać będzie jak tartak, co przy bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości zabudowanej, budynkiem mieszkalnym, będzie stanowiło dużą uciążliwość. M.W. wskazał w odwołaniu, iż od 3 miesięcy doświadcza uciążliwości prowadzonej stolarni przez K.S. bez zezwolenia. Podczas wizji lokalnej fakt ten został zgłoszony, lecz został potraktowany marginalnie. Burmistrz Z. przesłał do Kolegium ww. odwołania wraz z pismem okolicznych mieszkańców Z., którzy wyrazili poparcie dla działalności stolarskiej prowadzonej przez K.S. i stwierdzili, iż nie stanowi ona uciążliwości dla okolicznych mieszkańców. Burmistrz Z. przekazał protokół z przeprowadzonych oględzin Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], który po przeprowadzeniu oględzin w dniu 2 września 2015 r., stwierdził w piśmie z dnia 18 września 2015 r., że zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię nie nastąpiła Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wymienioną na wstępie decyzją, uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Z. i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepisy określone w art. 59 - art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczą planowanej zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast dokonanie zmiany zagospodarowania terenu, bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia na podstawie przepisów art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowalne, jest przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 przez organ, o którym mowa w art. 83 Prawa budowlanego, czyli właściwego miejscowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Bezprzedmiotowym staje się postępowanie prowadzone w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zmiana taka została już dokonana. W ocenie Kolegium, z zebranego materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy wynika, że na nieruchomości objętej wnioskiem jej właściciel dokonał już wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię, co wynika z obu odwołań oraz pisma okolicznych mieszkańców. Organ I instancji po dokonaniu w dniu 10 lipca 2015 r. oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i stwierdzeniu, że wnioskowana zmiana jest faktem dokonanym, obowiązany był przede wszystkim ustalić, na podstawie przepisów Prawa budowlanego, czy dokonana samowolnie zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, jeśli tak - obowiązkiem organu było umorzenie postępowania i przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., czego organ nie dokonał. K.S. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2015 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania została dokonana. W trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji w dniu 10 lipca 2015 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości i stwierdzono, iż brak jest okoliczności wskazujących na użytkowanie niniejszego obiektu jako stolarni. Zarzut stron zgłoszony w odwołaniach, że zamierzona działalność jest prowadzona bez zezwolenia jest jedynie oświadczeniem skarżących, które nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w ówczesnym i obecnym stanie faktycznym. W przedmiotowym budynku znajdują się urządzenia stolarskie, ale są one jedynie tam przetrzymywane i magazynowane w celu ich zabezpieczenia do czasu uzyskania pozwolenia na ich wykorzystywanie. Potwierdzeniem tego jest fakt, iż w czasie przeprowadzania oględzin brak było produktu ubocznego w postaci trocin, a znajdujące się tam urządzenia nie były i nadal nie są podłączone do zasilania elektrycznego. Ponadto pismem z dnia 15 lipca 2015 r. Burmistrz Z. przekazał protokół z przeprowadzonych oględzin Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który po przeprowadzeniu ponownych oględzin również nie stwierdził, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię, a tym samym uznał sprawę za wyjaśnioną i ostatecznie zakończoną (dowód: pismo Nr [...]). Zdaniem skarżącego, uznanie na podstawie odwołań i pisma okolicznych mieszkańców, że postępowanie dotyczy dokonanej już zmiany sposobu użytkowania, przy powyższym ustaleniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., jest błędne i wadliwe, a tym samym zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Przedmiotowy budynek gospodarczy wykorzystywany był na potrzeby działalności gospodarczej - wytwarzanie elementów betonowych. Działalność ta jest niewątpliwe o wiele bardziej uciążliwa od działalności stolarni. Jednak najistotniejszym w niniejszej sprawie w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego jest fakt, iż w obszarze analizowanym występują obiekty o funkcji usługowej - działka nr ewid. [...] (tapicerstwo), [...] (kamieniarstwo), [...] (naprawa pojazdów mechanicznych), co w pełni uzasadnia możliwość dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym zachowany jest wymóg kontynuacji zabudowy i funkcji prowadzący do utrzymania na przedmiotowym terenie ładu przestrzennego. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, co jednakże nie oznacza powstania w danym miejscu wyłącznie obiektów tożsamych z już istniejącymi. W orzecznictwie podnosi się, że zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Przy tak szeroko rozumieniu pojęcia kontynuacji funkcji, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, a więc godzący w zastany stan rzeczy. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd zgodnie z którym wystarczającym jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 264/14). Skarżący podkreślił, że poza oświadczeniami stron brak jest okoliczności wskazujących na użytkowanie obiektu. Podczas oględzin w obiekcie znajdowało się drewno (tarcica) oraz maszyny stolarskie, jednak był one odłączone od zasilanie elektrycznego, a ilość produktu ubocznego w postaci trocin była nieznaczna. Brak jest zatem podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, czy obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem czy też nie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie, zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd orzeka na podstawie akt sprawy oraz stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt, istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia okoliczności, czy skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego przed wydaniem decyzji Nr [...] z dnia 15 lipca 2015 r. Burmistrza Z. ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na terenie działek nr ewid. [...] na stolarnie o zdolności produkcyjnej nie więcej niż 10 000 m3 drewna rocznie bez instalacji do impregnacji oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej. Kolegium, w wyniku oceny materiału dowodowego sprawy, zajęło odmienne stanowisko niż organ I instancji, przyjmując, że skarżący dokonał już wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię, co - zdaniem tego organu - wynika z obu odwołań oraz pisma okolicznych mieszkańców. Według organu odwoławczego rolą organu I instancji było umorzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy i przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącego, organ ten dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, w szczególności poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego została dokonana. Analizując akta sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skarżącego są zasadne, gdyż Kolegium dokonało wybiórczej oceny dowodów w sprawie. W tym miejscu należy pokreślić, że organ administracyjny nie może czuć się zwolniony z obowiązku przeprowadzenia swobodnej oceny każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, i to w kontekście zarówno pozostałego materiału dowodowego, jak i twierdzeń stron, które zawsze muszą być z tym materiałem skonfrontowane, co wynika z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Nie wynika z uzasadnienia decyzji, z jakiego powodu organ odwoławczy nie uwzględnił wyników oględzin obiektu dokonanych przez organ I instancji w dniu 10 lipca 2015 r. Tymczasem zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości Sądu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji tego wymogu nie spełnia. Ponadto, uzasadniając swoją decyzję Kolegium nie ustosunkowało się do pisma innych mieszkańców, wniesionych na etapie postępowania odwoławczego, z którego wynika poparcie dla przyszłej działalności skarżącego, w zakresie stolarni. Nadto, organ II instancji, rozpatrując ponownie sprawę, nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w sprawie, który – zgodnie z art. 10 § 1 Kpa – taki udział winien mieć zapewniony w każdym stadium postępowania. W ocenie Sądu, w sytuacji różnych oświadczeń mieszkańców, skarżący powinien mieć możliwość wypowiedzenia się co do materiału sprawy, złożenia wyjaśnień i przedstawienia, przed wydaniem decyzji w drugiej instancji, własnego stanowiska z odniesieniem się do zarzutów stron negujących jego działalność. Należy tu mieć na uwadze art. 75 § 1 i § 2 Kpa, w myśl którego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 75 § 2 Kpa). Przepis art. 136 Kpa pozwala na takie uzupełnienie materiału dowodowego. W tym kontekście niewezwanie skarżącego przez organ odwoławczy do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć nadto należy, że art. 7 Kpa, ustanawiający jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa, nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. W ramach obowiązku respektowania fundamentalnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, ustawodawca nałożył na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 Kpa). Sąd, w tym składzie orzekającym, w pełni aprobuje tezę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1942/13 (Lex nr 1637117), że nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, w szczególności omówione zasady postępowania i odnosząc je do zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postepowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 10 i 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 Kpa oraz w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa – w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Nie ulega też wątpliwości Sądu, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, przeprowadzono z naruszeniem art. 15 Kpa. Zgodnie z art. 15 Kpa organ II instancji orzeka "na nowo" rozpoznając sprawę w jej całokształcie. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji I instancji, a ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też narusza gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 Kpa. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni zalecenia Sądu wynikające wprost z powyższych rozważań i przeprowadzi postępowanie z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Sąd zwraca także uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w D. z dnia 18 września 2015 r., w którym organ nadzoru budowlanego informuje, iż w dniu 2 września 2015 r. przeprowadził oględziny na terenie posesji skarżącego i nie stwierdził żadnych oznak świadczących o użytkowaniu obiektu jako stolarni. Organ nadzoru budowlanego uznał sprawę samowolnej zmiany użytkowania obiektu za wyjaśnioną i ostatecznie zakończoną. Ze względu na powyższe, Sąd uznał za zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.