II SA/Sz 1300/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r., znak [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku B. F., Wójt Gminy W. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na M. F.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia podał, że dochód rodziny uzyskany w roku 2017 r., tj. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł, przekraczając kwotę 800 zł. Ustalając dochód rodziny za 2017 r., uwzględniono dochód strony w wysokości [...] zł, tj. dochód brutto wykazany w zaświadczeniu Ministra Finansów o wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne i podatek należny oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne wykazane w zaświadczeniu z ZUS. Skoro łączny dochód rodziny wyniósł [...] zł, to miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę [...]zł ([...] zł:12 miesięcy : 2 osoby w rodzinie), która przekracza próg dochodowy według ustawy o świadczeniach wychowawczych. W odwołaniu od tej decyzji B. F. podniosła, że organ w sposób nieuprawiony do jej dochodu z 2017 r. wliczył dodatek aktywizacyjny, który w dacie wydania decyzji nie był już wypłacany, a zatem stanowi dochód utracony. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "K.p.a." oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) dalej: "ustawa", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wskazał, że w przedmiotowej sprawie strona nie spełnia kryterium dochodowego, uprawniającego do nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny. Jak wynika bowiem z akt sprawy rodzinę odwołującej stanowią dwie osoby, w tym dziecko, które nie jest dzieckiem niepełnosprawnym. Na dochód rodziny za 2017 r. składał się: dochód wnioskodawczyni [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł : 2 osoby = [...] zł, w tym dochód z tytułu pobieranego z urzędu pracy dodatku aktywizacyjnego. Dochód ten nie podlega utracie, gdyż nie występuje w katalogu dochodów utraconych zawartym w art. 3 pkt 23 ustawy. Na podstawie powyższych wyliczeń miesięczny dochód na osobę w rodzinie z roku bazowego 2017, z uwzględnieniem zmian wynosi [...] zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe, stanowiące kwotę 800,00 zł na osobę. W tym stanie rzeczy prawo do świadczenia wychowawczego nie przysługuje. E. F. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze kwestionując zasadność wliczenia do dochodu dodatku aktywizacyjnego podniosła, że w chwili rozpoznawania sprawy dodatku już nie pobierała. W związku z tym nie powinien on być brany pod uwagę przy obliczaniu dochodu, gdyż stanowi dochód utracony. Ponadto wyjaśniała, że dodatek jest formą nagrody, którą dostała od Starosty za samodzielne znalezienie pracy, a tym samym nie może być jednocześnie karą dla jej dziecka, które jako wdowa wychowuje samodzielnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie podzielając argumentacji zawartej w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy W. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego (tzw. "500+") na córkę ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego, przy czym przekroczenie to wynikało wskutek zaliczenia do dochodu skarżącej w 2017 r. (rok bazowy), tzw. dodatku aktywizacyjnego w kwocie [...]zł miesięcznie przyznanego skarżącej decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., który – jak wynika z akt sprawy pobierała do [...] r. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł (art. 5 ust. 4 ustawy). W myśl art. 2 pkt 1 i 2 ustawy dochód to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, zaś dochód członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a, które to unormowania dotyczą dochodu utraconego i uzyskanego. W sprawie bezsporne jest, że rodzina skarżącej składa się z dwóch osób: jej samej oraz córki, która nie jest osobą niepełnosprawną. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organy obu instancji ustaliły, że miesięczny dochód dwuosobowej rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie w 2017 r. wyniósł [...] zł, czym przekroczył kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Nie budzi także wątpliwości, że do dochodu tego organy wliczyły dodatek aktywizacyjny przyznany skarżącej decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., który pobierała do dnia [...] r. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem to, czy zasadnie organy tego dodatku aktywizacyjnego, nie uznały za dochód utracony. Odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż zgodnie art. 7 ust.1 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Definicja dochodu utraconego zawarta jest w art. 2 pkt 19 ustawy, nie zaś w art. 3 pkt 23, jak wskazało Kolegium, gdyż takiej jednostki redakcyjnej w ustawie w ogóle nie ma. Zgodnie art. 2 pkt 19 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 357, 398 i 650), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668); Zdaniem Sądu, literalna wykładnia zacytowanego przepisu mogłaby rzeczywiście potwierdzać stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a opierające się na stwierdzeniu, że dodatek aktywizacyjny nie występuje w katalogu dochodów utraconych, jednakże takiej wykładni nie sposób uznać za prawidłową. Należy mieć bowiem na uwadze, że co do zasady normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawa, przy zastosowaniu nie tylko wykładni językowej, ale także systemowej i funkcjonalnej. Przy definiowaniu pojęcia utrata dochodu nie można zatem pominąć celu, jakiemu ma służyć świadczenie wychowawcze, a którym to jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). To z kolei oznacza, że obowiązkiem organów jest poszukiwanie takiej wykładni obowiązujących przepisów, która w najpełniejszy sposób wpisze się w realizację tego celu i możliwie najbardziej adekwatny sposób będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 862/18, dostępny w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również NSA w wyroku z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 817/17 podkreślił, że to na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciąży obowiązek przestrzegania praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (por. art. 7 k.p.a.). Przywołany wyżej art. 4 ust. 1 ustawy kreuje właśnie ów "słuszny interes" strony, który manifestuje się w roszczeniu obywatela do uzyskania świadczenia "500+", co organ winien brać pod uwagę na każdym etapie postępowania, odwołując się zarazem do takiej wykładni, której zastosowanie pozwoli ten interes urzeczywistnić. Poza tym wykładnia pojęcia "dochodu utraconego" powinna uwzględniać także wartości konstytucyjne takie jak zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji). W kontekście powyższego Sąd stwierdza, że przyjęcie wykładni organu, iż w realiach niniejszej sprawy dodatek aktywizacyjny nie stanowi okoliczności kwalifikowanej jako utrata dochodu, narusza wspomniane wyżej konstytucyjne wartości i zasady oraz jest nie do pogodzenia z celem ustawy jak i samej instytucji utraty dochodu. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wprowadzone do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pojęcia "dochodu utraconego czy uzyskanego" służą urealnieniu dochodu rodziny w dacie przyznawania świadczeń. Wprawdzie art. 7 ustawy obliguje do ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. Dodatek aktywizacyjny przyznawany jest i wypłacony osobie, która będąc bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku, podjęła samodzielnie lub w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy zatrudnienie lub inną pracę zarobkową (art. 2 pkt 9 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Dodatek przysługuje przez okres, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek (art. 48 ust. 2 ww. ustawy). Świadczenie to zatem związane jest z jednej strony z pobieraniem przez osobę bezrobotną zasiłku dla bezrobotnych, a z drugiej strony z podjęciem przez nią zatrudnienia. Przy czym niewątpliwie kwota uzyskiwana z tego tytułu stanowi dochód, który mieści się w pojęciu dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy jak i dochodu uzyskanego, określonego z art. 2 pkt 20 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I V SA/Po 434/15, dostępny w Internecie). Skoro zatem kwota dodatku aktywizacyjnego brana jest pod uwagę przy ustaleniu dochodu rodziny, a nadto związana jest z zasiłkiem dla bezrobotnych i zatrudnieniem, a więc okolicznościami, których to utrata wymieniona jest w art. 2 pkt 19 lit. b i c ustawy, to tym bardziej niezrozumiałe byłoby w realiach niniejszej sprawy nieuwzględnienie dodatku aktywizacyjnego jako dochodu nie podlegającego odliczeniu w ramach utraty dochodu. Niewątpliwie bowiem dopiero obniżenie dochodu rodziny o kwotę dodatku aktywizacyjnego, którego skarżąca na dzień ustalania prawa do świadczenia już nie otrzymywała, odzwierciedla najpełniej faktyczny, bieżący poziom dochodów tej rodziny. Stąd też dodatek aktywizacyjny należy zaliczyć do dochodu utraconego. Tożsamy pogląd został wyrażony przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 158/18 i tutejszy Sąd w składzie orzekającym pogląd ten jak i przywołaną na jego potwierdzenie argumentację w pełni podziela. Przyjęcie bowiem przeciwnego stanowiska, prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w ustawie świadczenia, co nie odpowiadałoby intencji ustawodawcy wyrażonej w art. 4 ust.1 ustawy jak i konstytucyjnemu nakazowi ochrony i opieki nad rodziną oraz zasadzie równości wskazanej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP, z której to wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). W konsekwencji przedstawione wyżej powody dowodzą, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy uprawnione było skorzystanie z wykładni celowościowej i systemowej, co oznacza, że pominięcie rezultatu tych wykładni przez organy orzekające, skutkiem czego było wliczenie do dochodu rodziny dodatku aktywizacyjnego, stanowi o naruszeniu przez nie prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dokonując ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej obowiązkiem organów będzie ustalenie dochodu rodziny z uwzględnieniem przedstawionej przez sąd oceny prawnej i stosownie do dokonanych ustaleń wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej prawu.