II SA/Sz 1302/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając na podstawie art. 16a ust. 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2012 r. poz. 959) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), odmówił A. O. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. O. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie, wywiódł, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad matką. Od powyższej decyzji A. O. wniósł odwołanie. Organowi I instancji zarzucił błędna wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16a ust. 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 3 lipca 2013 r. A. O. zwrócił się z prośbą o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – J. O. Następnie Kolegium przytoczyło treść znowelizowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniło, że podstawą odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było nie spełnienie przez wnioskodawcę warunku - rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium skoro J. O. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji od [...] r. na trwale, to należało ocenić czy w okresie od sierpnia 2001 r. A. O. zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem opieki nad matką. Kolegium powołało się na ustalenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że ostatnie miejsce zatrudnienia wnioskodawcy (umową zlecenia) ustało w dniu [...] r. Następnie w okresie od [...] r. zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W okresie od [...] r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Na podstawie tych ustaleń Kolegium uznało, że skoro strona od czasu wygaśnięcia umowy zlecenia z dniem [...] r. nie podejmowała zatrudnienia, to rezygnacja z zatrudnienia nie była spowodowana niepełnosprawnością matki. Ponadto Kolegium podało, że kwestią sporną w sprawie jest wykładnia pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", który zawiera przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium wykładnia tego przepisu sprowadzająca się do uznania, że za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki, jest prawidłowa. Warunkiem przyznania omawianego świadczenia rodzinnego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, jak to zostało uregulowane w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawa wymaga bowiem, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawodawca wyraźnie wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej była "w związku z koniecznością sprawowania opieki". Nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, iż przepis art. 16a ustawy wskazuje na konieczność istnienia ścisłego związku między rezygnacją z pracy, a potrzebą sprawowania opieki nad osobami wymienionymi w tej normie. Musi być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości, że rezygnacja z pracy nie była spowodowana inną sytuacją, np. wygaśnięciem umowy lub redukcją zatrudnienia. Osobista opieka nad ciężko chorym krewnym musi być stanem trwałym, czyli opiekun definitywnie rezygnuje zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i z podejmowania tego zatrudnienia w przyszłości. Osobę nigdy niepracującą trudno uznać za taką, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Według Kolegium, w świetle znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, A. O. nie mógł zatem zostać uznany za osobę, która z własnej woli zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie można bowiem przyjąć, iż nastąpiła rezygnacja z pracy ani w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale chorą matką. A. O. nie zgadzając się z decyzją Kolegium z dnia 20 września 2013 r. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium legalności, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, w której odmówiono skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matką. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że matka skarżącego na mocy orzeczenia z dnia 23 sierpnia 2001 r. została uznana za niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, co jest równoznaczne z zaliczeniem do znacznego stopnia niepełnosprawności, jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast spór budzi okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. W ocenie Sądu, w tej mierze, organy niewłaściwie oceniły stan faktyczny przedmiotowej sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Lektura uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, prowadzi do wniosku, że Burmistrz i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustalając spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, skupiły się w zasadzie na ostatnim okresie pozostawania skarżącego w zatrudnieniu. W ich ocenie okoliczność, że ostatni stosunek pracy skarżącego ustał w dniu [...] r., a następnie w okresie od [...] r. zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, przesądza o tym, że rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Jednak organy orzekające pominęły kluczowe elementy stanu faktycznego sprawy jakie powstały po ustaniu zatrudnienia skarżącego. Organy dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie mogą poprzestawać tylko na ustaleniu daty ustania ostatniego zatrudnienia ale również obowiązane są do wzięcia pod uwagę i innych okoliczności, które mogą warunkować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Co więcej, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, nieuprawnione jest także ograniczenie się organów do badania wyłącznie faktu ostatniego zatrudnienia strony, skoro ciąży na nich obowiązek orzekania według stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, skarżący po ustaniu zatrudnienia podjął stosowne działania mające na celu uzyskanie świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W wyniku tych działań uzyskał świadczenie pielęgnacyjne, które pobierał od dnia [...] r. do [...] r. Świadczenie to z uwagi na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r., natomiast skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania sprawowanej opieki w dniu 3 lipca 2013 r. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak już wyżej zasygnalizowano, nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które z własnej inicjatywy rozwiązują stosunek pracy. W ocenie Sądu, przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tymczasem tą wartością konstytucyjną jak i tym celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawca chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13, w którym podkreślono, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć również należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie miej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje bowiem przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela także pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pogląd wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a które uzyskały świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 1 stycznia 2013 r., powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W realiach niniejszej sprawy, nie ma potrzeby rozpatrywania kwestii, czy w 1999 r. skarżący zrezygnował z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Ta okoliczność była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza , celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.