II SA/Sz 1304/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 22 i art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 44 i § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków orzekł w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym K. oraz działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym W. G. M.; o wykreśleniu zapisu: użytkowanie - Spółka A. i wpisaniu: inny rodzaj władania - Spółka B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 13 kwietnia 2017 r. Spółka A., złożyła wniosek o wykreślenie z ewidencji gruntów jako błędnych, danych Spółki jako użytkownika gruntów Gminy M. obręb ewidencyjny K. działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz obręb ewidencyjny W. działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Spółka wskazała, że wpisy o użytkowaniu są niezgodne ze stanem prawnym - nie mają oparcia w dokumentach przewidzianych w §12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które stanowią podstawę do wpisania, ani we wpisach ww. księgach wieczystych. Organ pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. zawiadomił G. i Spółke A. o wszczęciu postępowania administracyjnego i wezwał strony do złożenia wszelkich niezbędnych wyjaśnień lub dowodów. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy M. w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. stwierdził, że działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym K. oraz działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym W. gmina M. są we władaniu Spółki A.. Działki te są trwale zajęte przez urządzenia służące do zaopatrywania ludności w wodę, a Gmina nie może ich w inny sposób zagospodarować. Ponadto pismo zawiera informację, że na dzień komunalizacji ww. działek ewidencyjnych Przedsiębiorstwo [...] było ich użytkownikiem. Do pisma załączono kopie dwóch decyzji komunalizacyjnych z dnia [...] r. nr [...] i nr [...] z kartami inwentaryzacyjnymi stanowiącymi załączniki do decyzji. Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił, że zmianą nr [...] w dniu [...] r. w ewidencji gruntów wpisano działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym K. . Działki przeznaczone pod wodociąg zostały wydzielone z gruntów Nadleśnictwa M. i w rejestrze wpisano własność Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo [...] jako osobę władającą gruntem. Natomiast zmianą [...] w dniu [...] r. w ewidencji gruntów wpisano działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] (obecnie nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym W. . Działki przeznaczone pod wodociąg zostały wydzielone z gruntów Nadleśnictwa M. i w rejestrze wpisano własność Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo [...] jako osobę władającą gruntem. Ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków w 1984 r. Przedsiębiorstwa [...] jako osoby władającej gruntem nastąpiło na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów tj. § 2 ust. 3 i 4 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98 ze zm.). Decyzjami komunalizacyjnymi z dnia [...] r. nr [...] i nr [...] nastąpiło stwierdzenie nabycia przez Gminę M. własności działek ewidencyjnych objętych obecnym postępowaniem. Decyzje otrzymała Gmina M. i Przedsiębiorstwo [...]. Spisy inwentaryzacyjne, według zapisu w decyzji, były wyłożone do publicznego wglądu i w okresie wyłożenia spisu nie wniesiono żadnych zastrzeżeń. W spisie w tabeli: osoba prawna, osoba fizyczna lub inna jednostka, której oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste, zarząd lub użytkowanie, znajduje się zapis: Skarb Państwa - Przedsiębiorstwo [...]. W 1991 r. Przedsiębiorstwo [...] zostało zlikwidowane i utworzone Spółka A.. Zmiany zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że przy konwersji bazy danych rejestru gruntów, przy Spółce A., w miejsce osoby władającej gruntem wpisano użytkowanie. Powodem takiego zapisu był brak technicznych możliwości wpisania osoby władającej gruntem w rejestrze elektronicznym. Wpisanie użytkowania nie wynikało z dokumentów wymaganych dla tego rodzaju prawa do gruntu i było nieuzasadnione. Starosta stwierdził, że zapis- inny rodzaj władania, jest uzasadniony przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Spółka nie złożyła dokumentów wymaganych obecnie przez § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, więc organ przy rozpatrywaniu wniosku oparł się tylko na dokumentacji stanowiącej podstawę dotychczasowych zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Według dokumentacji zgromadzonej w powiatowym zasobie geodezyjnym, grunt jest zajęty przez urządzenia wodociągowe. Władanie gruntem przez Spółkę potwierdził właściciel gruntu Gmina M. . W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A. zarzuciła organowi I instancji naruszenie: 1) art. 61 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez naruszenie zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie, wskutek orzeczenia w zaskarżonej decyzji wpisów do ewidencji nieobjętych wnioskiem wnioskodawcy w sprawie, 2) art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 49 § 1 i art. 336 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż Skarżąca jest władającym nieruchomościami spornymi, podczas gdy sam fakt posadowienia na nieruchomości sieci będących częścią przedsiębiorstwa Spółki nie stanowi, iż Spółka stała się posiadaczem tych nieruchomości, 3) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 K.p.a. wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności uznania bez jakiegokolwiek dowodu, iż Skarżąca włada spornymi nieruchomościami a także poprzez nieustalenie, iż poza Skarżącą w spornych nieruchomościach zlokalizowane są sieci elektroenergetyczne, kanalizacyjne i telekomunikacyjne, także należące do innych przedsiębiorstw i podmiotów oraz zignorowanie faktów znanych organowi I instancji z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7d pkt 1, art. 24 ust. 2a i 2b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej "ustawą", po rozpatrzeniu odwołania Spółki A., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wprowadził zmiany do ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykreślenia danych podmiotowych Spółki A. jako "użytkownika" gruntów Gminy M. w obrębie K. dla działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...] oraz w obrębie W. - działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Z przepisu art. 24 ust. 2a ustawy wynika, iż informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Organ wskazał, że sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady aktualizacji danych ewidencyjnych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W myśl § 45 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. Natomiast z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie : 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia w przedmiotowej sprawie. Uchwałą nr XVII/201/91 z dnia 15 listopada 1991 r. Rada Miejska w Koszalinie wyraziła zgodę na likwidację Przedsiębiorstwa [...] (P[...] w K.). Ponadto wyrażono zgodę na wydzierżawienie mienia zlikwidowanego P[...] w K. Spółce A. ([...] w K.). Uchwałą Zarządu Miasta Koszalina nr 173/91 z dnia 29 listopada 1991 r. postawiono w stan likwidacji P[...] w K.. Zgodnie z uchwałą, mienie zlikwidowanego P[...] w K. miało zostać wydzierżawione nowo powstałej spółce [...] w K., która przejmie również wierzytelności i zobowiązania, wraz z tym, że dotychczasowi pracownicy P[...] w K. staną się z mocy prawa pracownikami Spółki. Aktem notarialnym z dnia 12 grudnia 1991 r. zawarto akt założycielski Spółki [...] w K.. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. podjęto decyzję w sprawie zawarcia umowy najmu i dzierżawy mienia zlikwidowanego P[...] w K.. W dniu [...] r. zawarto umowę najmu i dzierżawy pomiędzy Zarządem Miasta K. (wydzierżawiającym) a Spółką [...] w K.. W drodze umowy wydzierżawione zostały grunty zabudowane i niezabudowane wraz z urządzeniami i uzbrojeniem technicznym, wyszczególnione w załączniku nr 1 do umowy. Załącznik zawiera wykaz gruntów z obszaru miasta K. na dzień 1992.01.02. tj. poszczególne działki usytuowane w obrębach nr [...] i [...]. Niniejsza umowa nie zawiera natomiast żadnych informacji dotyczących najmu/dzierżawy gruntów w granicach gminy M. . Opierając się na dokumentach zgromadzonych w sprawie organ II instancji stwierdził, że spółka A. nie jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa [...]. Samo umiejscowienie sieci wodociągowej na obszarze stanowiącym własność Gminy M. nie świadczy o tym, iż Skarżąca Spółka stała się władającym danymi nieruchomościami. Z zebranych dokumentów jednoznacznie wynika, iż zlikwidowano Przedsiębiorstwo [...], a następnie odrębnym aktem założycielskim powołano Spółkę A.. Na podstawie umowy najmu i dzierżawy z dnia 1 kwietnia 1992 r. zawartej pomiędzy Zarządem Miasta K., a reprezentantami [...] w K. Spółka ta, wydzierżawiając uzyskała określone mienie do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków na następujących zasadach: grunty zabudowane i niezabudowane wraz z urządzeniami i uzbrojeniem technicznym wyszczególnionym w zał. do umowy nr 1 - w dzierżawę (...). Natomiast załącznik nr 1 do umowy to: Wykaz gruntów miasta K. na dzień 1992.01.02. Ze wskazanych dokumentów nie wynika zatem stan prawny Spółki w odniesieniu do działek będących przedmiotem odwołania, położonych na obszarze gminy M. . Dla przedmiotowych działek, w papierowym rejestrze istniał zapis "władający". W 1992 r. do rejestru prowadzonego w wersji elektronicznej wpisano "samoistny posiadacz", a następnie w W. w 1997 r. zmianą nr [...] - zmieniono na "użytkownik". Z kolei w Kopaninie zmianą nr [...] w miejsce samoistny posiadacz" wprowadzono "zarząd trwały". W odniesieniu do kwestionowanych działek w obrębie K. Starosta K. [...] r. wydał decyzję orzekającą o sprostowaniu zapisu w ewidencji gruntów i budynków: w miejsce "zarządca trwały - Spółka A. wpisać "władający - [...] Spółka z o. o. w K.". Następnie zmianą nr [...] z dnia [...] r. w odniesieniu do określonych działek w obrębie K. wprowadzono w ewidencji gruntów i budynków stosowny zapis (adnotacja na decyzji). W ramach tego postępowania Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. zwrócił się pismem z dnia 18 maja 2001 r. do Urzędu Gminy w M. z prośbą o wyjaśnienie stanu prawnego dla działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie K. z uwagi na fakt, że działki są własnością tej Gminy, a w ewidencji widnieje zapis "zarządca trwały" dla [...] w K.. Działania te podjęto w następstwie pisma [...] w K. z dnia 15 maja 2001 r. w celu ustalenia służebności drogowej w działce ewidencyjnej [...] w K. . W odpowiedzi Wójt Gminy M. potwierdził, iż grunty są własnością gminy M. , natomiast w momencie komunalizacji tych działek, władającym tymi gruntami było Przedsiębiorstwo [...]. Postępowanie to, głównie oparte na piśmie Wójta Gminy M. , zakończyło się wydaniem ww. decyzji. Organ nadzoru wyjaśnił, że Starosta [...] w piśmie wyjaśniającym z dnia 21 lipca 2017 r. w ramach prowadzonego postępowania przez tutejszy organ, błędnie wskazał, że na podstawie ww. decyzji w ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do określonych działek ewidencyjnych wprowadzono zapis "użytkownik". Decyzją bowiem, o której mowa powyżej zmieniono zapis na "władający", a następnie - na co brak dokumentów będących podstawą zmian dokonano wpisu "użytkownik". Ten stan dla przedmiotowych działek w obrębie K. widnieje do dzisiaj. Organ zaznaczył jednak, iż po otrzymaniu stosownej decyzji z dnia [...] r., spółka [...] w K., będąc stroną postępowania, nie skorzystała z uprawnienia umożliwiającego w ustawowym terminie odwołanie się od decyzji. Do dnia złożenia wniosku przez [...] w K., tj. do 13 kwietnia 2017 r., strona nie kwestionowała niniejszych zapisów. Na podstawie przedstawionego stanu faktycznego i prawnego organ II instancji stwierdził, że wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie zaskarżonej decyzji dla Spółki A., polegającej na wykreśleniu zapisu - użytkowanie i wpisaniu - inny rodzaj władania dla działek w obrębie W., jak i K. jest niepoprawne. Zapisy w danych podmiotowych określonych działek są nieuzasadnione. W przypadku działek ewidencyjnych z obrębu W. organ nigdy nie był w posiadaniu dokumentów będących podstawą wprowadzonych przez niego zmian. Biorąc pod uwagę brak podstaw do ujawnienia danych podmiotowych skarżącej Spółki wobec określonych działek, organ odwoławczy orzekł o wykreśleniu wpisów zgodnie z wnioskiem. Natomiast w przypadku działek ewidencyjnych w obrębie K. w obiegu prawnym występuje decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., wprowadzająca w odniesieniu do Spółki określony zapis dotyczący formy władania, a mianowicie "władający". Jednakże organ wskazał na nieprawidłowość wydania tej decyzji, bowiem Starosta [...] oparł się wówczas głównie na opinii Wójta Gminy M. , która nie poparta została stosowną dokumentacją, mimo obowiązującego już wówczas § 12 rozporządzenia w sprawie egib. Na dzień dzisiejszy również nie ma podstaw, aby uznać ten zapis za prawidłowy i podlegający ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Zatem zapis "władający", o którym orzekł Starosta [...] w ww. decyzji byłby niezgodny z obecnie obowiązującym przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ wskazał, że w omawianej sprawie właściciel był zawsze ustalony i tak jest do chwili obecnej, tj. Gmina M. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego zaznaczył, że organ do którego wpłynął wniosek inicjujący postępowanie jest związany z treścią żądań strony, zawartych we wniosku. Zgodnie z art. 24 ust. 2b i 2c ustawy Starosta mógł więc albo wprowadzić zmiany zgodnie z wnioskiem (wykreślić błędne dane) albo odmówić wprowadzenia żądanych zmian. Natomiast organ ewidencyjny wykreślił i jednocześnie wprowadził zmianę dotyczącą władania w stosunku do określonych we wniosku działek, wprowadzając w danych ewidencyjnych "inny rodzaj władania". Tym samym Starosta wyszedł poza żądania wynikające z wniosku. Podsumowując organ drugiej instancji uznał, że dokumentacja na której oparł się Starosta [...] nie może stanowić podstawy zmian w danych podmiotowych, poprzez dokonanie wpisu "inny rodzaj władania’'’ w odniesieniu do Skarżącej Spółki oraz działek będących przedmiotem odwołania. Powyższą decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Gmina M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, wskazującego na podstawy posiadania gruntów przez Spółkę A. 2) art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że władająca gruntem jednostki samorządu terytorialnego Spółka A. nie podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że w gruntach Gminy M. w obrębie K. dla działek nr [...], [...], [...], [...] oraz w obrębie W. - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się urządzenia przesyłowe stanowiące własność Spółki A.. W dniu 12.12.1991 r. sporządzono akt założycielski spółki: A.. Gmina Miasto K. była jedynym wspólnikiem ww. Spółki, do której wniosła jedynie wkład pieniężny w kwocie [...]zł. Na podstawie uchwały zgromadzenia Wspólników Spółki A. z dnia [...] postanowiono o podwyższeniu kapitału zakładowego Spółki i wniesieniu jako wkład niepieniężny mienia dotychczas najmowanego spółce, tj. mienia zlikwidowanego Przedsiębiorstwa [...] o wartości [...] zł, w tym magistrali wodociągowej z M. do K., która przebiega przez działki Gminy M. . W załączniku nr 1 do aktu notarialnego z dnia 19.06.1996 r. wskazano magistralę wodociągową z M. do K. jako składnik majątku wnoszony aportem przez Gminę Miasto K. do spółki A. Z powyższego wynika, że Spółka A. stała się wówczas właścicielem urządzeń przesyłowych przebiegających przez działki Gminy M. w obrębie K. dla działek nr [...], [...], [...], [...] oraz w obrębie W. - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a tym samym jest posiadaczem tych nieruchomości w zakresie, w jakim wcześniej było przedsiębiorstwo państwowe Przedsiębiorstwo [...], a później Gmina Miasto K., tj. w zakresie niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych urządzeń przesyłowych. Skarżąca wskazała, że w korespondencji kierowanej do Gminy M. , Spółka A. potwierdzała swoje posiadanie ww. gruntów w powyższym zakresie. W pismach tych Spółka A.. wskazały także szerokość pasa technologicznego (pasa eksploatacyjnego, strefy ochronnej) rozumianego jako obszar wolny od obiektów budowlanych i zadrzewień, niezbędny do prowadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prac polegających w szczególności na utrzymaniu, eksploatacji, konserwacji, remontów, usuwania awarii, przebudowy urządzeń wodociągowych (sieci wodociągowej - magistrali wodociągowej) posadowionych na działkach nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] stanowiących własność Gminy M. W ocenie skarżącej, skoro Spółka A. włada ww. działkami Gminy M. w oznaczonym zakresie, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Przepisy § 12 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w sposób nieuprawniony zawężają zastosowanie art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Takie ograniczenie nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia do wydania ww. rozporządzenia wykonawczego, tj. w art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629), zwanej dalej "ustawą", oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), zwane dalej "rozporządzeniem". Stosownie do art. 2 ust. 8 ustawy przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; (art. 20 ust. 1 pkt 1);budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; (art. 20 ust. 1 pkt 2), przy czym celem tej ewidencji nie jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości, ale m.in. wymiar podatków i świadczeń. Świadczy o tym wprost art. 21 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Deklaratoryjny charakter ewidencji oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z 19 października 2011 r., I OSK 1764/10; wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., I OSK 1004/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r., III SA/Łd 24/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2012 r., III SA/Łd 411/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r., III SA/Kr 398/12 – www.cbios.nsa.gov.pl). Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a ustawy). Sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanego na podstawie delegacji ustawowej, tj. art. 26 ust. 2 ustawy, a więc rozporządzenie to nie jest aktem samodzielnym, ale aktem wykonawczym do tej ustawy, realizującym jej zadania i cele. Z przepisu § 44 pkt 2 rozporządzenia wynika, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ewidencyjna funkcja katastru nieruchomości jest realizowana przez stosowanie określonych przepisami ustawy i rozporządzenia procedur, ustalających zasady aktualizacji danych podlegających uwidocznieniu w operacie ewidencyjnym. Przepisy rozdziału 3 rozporządzenia dotyczą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zawierają szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia wymienia podstawy uwidaczniania w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2. Dokumentami tymi mogą być wyłącznie:1)wpisy dokonane w księgach wieczystych;2) prawomocne orzeczenia sądowe;3)umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntówi własności lokali;4)ostateczne decyzje administracyjne;5)dyspozycje zawarte w aktach normatywnych;6)umowy dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie mające na celu wprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym, ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Z akt sprawy wynika, że w wyniku ujednolicania ewidencji gruntów i budynków w okresie przekształceń organizacyjnych jednostek zarządzających siecią wodociągową położoną na nieruchomościach stanowiących własność Gminy M. , nieprawidłowo wpisano w miejsce osoby władającej gruntem użytkowanie - [...]. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że w stanie faktycznym sprawy nie nastąpiły żadne udokumentowane zmiany prawne, które uprawniałyby organ ewidencyjny do wpisania wskazanej Spółki jako władającą wyszczególnionymi gruntami w obrębie W. i K. , stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, dla kwestionowanych działek brak jest dokumentów stwierdzających inną podstawę władania niż właściciel tych nieruchomości tj. jednostka samorządu terytorialnego -Gmina M. . Z aktu założycielskiego Spółki [...] z dnia 12 grudnia 1991 r. oraz umowy najmu i dzierżawy z dnia 1 kwietnia 1992 r. wynika, że Spółka w ramach dzierżawy uzyskała jedynie określone mienie tj. grunty zabudowane i niezabudowane wraz urządzeniami i uzbrojeniem technicznym wyszczególnionym w załączniku, do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków. Umowa ta nie mieści się w katalogu dokumentów o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia, stanowiących podstawę wpisu do ewidencji i nie określa stanu prawnego Spółki w odniesieniu do przedmiotowych działek. Okoliczność że Spółka jest właścicielem urządzeń przesyłowych nie oznacza, że prawo to podlega wpisaniu do ewidencji gruntów i budynków jako de facto prawo do władania nieruchomościami przez które przebiegają te urządzenia. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby Spółka władała przedmiotowymi nieruchomościami w takim zakresie jak istniejące wcześniej i zlikwidowane w 1991 roku Przedsiębiorstwo [...]. Podnoszone przez Gminę faktyczne władanie przez Spółkę gruntami nie stanowi podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, z uwagi na zamknięty katalog dokumentów, o których mowa w § 12 ust. rozporządzenia. Należy podkreślić, że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dlatego zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogą prowadzić do przekształceń własnościowych, wbrew istniejącym tytułom prawnym. Kwestie własnościowe rozstrzygają sądy powszechne, a zatem w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w zakresie prawa własności. Prawidłowo więc w świetle powyższego, Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wprowadził zmiany w ewidencji wskazanych w decyzji gruntów i budynków i wykreślił Spółkę [...] jako użytkownika tych gruntów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji.