III SA/Łd 24/12

Dnia 14 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 roku sprawy ze skargi T. S. i J. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku, Nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 24/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 155 oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późń. zm.), art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późń.zm.) po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta S., obręb [...] dotyczącego działek nr 177/6, 177/7, 177/8, 177/9, 177/10, 177/11 o łącznej powierzchni 1,9324 ha zmienił za zgodą stron ostateczną decyzję Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...]r. w ten sposób, że: połączył działkę nr 177/6 z działką nr 177/9 nadając jej numer 177/12, połączył działkę nr 177/8 z działką nr 177/11 nadając jej numer 177/13. Zamknął jednostkę rejestrową nr 349 w której znajdują się działki nr 177/9, 177/10, 177/11 o łącznej powierzchni 0,9845 ha i jako współwłaściciele we wskazanych częściach figurują: B. G., T. G., J. K., J.M., B. P., T. S., W. S., E. Ś., H. Ś., J. Ś., M. Ś., R.Ś., M. Ś., A. T., J. T. W jednostce rejestrowej nr G. 89 dokonał wpisów jako samoistnych posiadaczy do działek 177/12,177/13 B. G., T. G., T. S., E.Ś., H.Ś., J. Ś., M.Ś., R. Ś., M.Ś.. W jednostce rejestrowej G. 353, w której jako właściciel występuje Powiat Miasto S. dopisał działkę nr 177/7 oraz działkę 177/10. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. Ś. i T. S., uzasadniając swoje odwołanie brakiem odpowiedzi, również w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na ich liczne pisma i zapytania w kwestii podstaw prawnych wydania decyzji o podziale działki 177/2 i "wprowadzenie nielegalnych sukcesorów M.T.". Stwierdzili, ze podział działki nr 177/2 był nielegalny. Zażądali wytyczenia na działce nr 177/2 nowej działki, przez którą będzie przechodziła obwodnica. Wnioskowali o wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej zmniejszona została powierzchnia działki nr 512, co się stało z działką nr 327 i na jakiej podstawie prawnej powstała działka 451. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wychodząc z przesłanek art. 155 Kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta S., w świetle którego decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przesłanek art. 155 k.p.a. Wobec powyższego formułując zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wskazania co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ orzekający zalecił, prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, i zapewnienie im zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazanie przez organ I instancji interesu społecznego lub słusznego interesu strony oraz uzyskanie wyrażonej wprost i wyraźnie zgody wszystkich stron na zmianę decyzji. Przeanalizowanie dokładnie całej dokumentacji w tym powoływanych przez skarżących aktów notarialnych i treści KW [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania są tylko działki powstałe w wyniku podziału działki 177/2. Postępowanie jak również rozstrzygnięcie nie może więc dotyczyć działek 149 i 170/5. Na powyższą decyzję J. Ś. i T. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Wskazali, że przedmiotem zaskarżenia jest uzasadnienie decyzji, w którym organy orzekające nie odniosły się do kwestii działek nr 149 i 170/5 mimo licznych wniosków i wezwań organów do zajęcia stanowiska odnośnie w/w działek. Argumentowali, że w ewidencji gruntów i budynków powinny być wpisane przede wszystkim osoby, którym przysługuje rzeczywisty tytuł własności do gruntów, zaś organy uniemożliwiają im dotarcie do informacji, na podstawie których dokonywane były wpisy i podziały nieruchomości niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego aktu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ustawy). Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które miały wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta S., wydaną w trybie art. 155 k.p.a., w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z powyższego, rozpoznawana sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Stosownie do jego treści decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodną strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki - wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie - np.: wyroki NSA: z 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06; z 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09. Podkreśla się również, iż tryby zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określone w art. 154 i 155 k.p.a. służą do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 czy 155 k.p.a. owa wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką weryfikacji tej decyzji. Przeciwnie, możliwość wzruszania w trybie wskazanych przepisów zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a., oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza tyle, iż owa niekwalifikowana wadliwość decyzji nie jest przesłanką negatywną zastosowania trybów z art. 154 i 155 k.p.a. Inaczej mówiąc wadliwość ta jest okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w trybach z art. 154 i 155 k.p.a. W żadnym jednak przypadku wymienionych trybów nie można traktować jako służących do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tych trybach jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Po drugie, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że postępowanie prowadzone w jego trybie jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wszystkie te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, ze decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. I OSK 649/10 stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Co do zasady niedopuszczalne jest zatem w omawianym trybie prowadzenie postępowania zmierzającego do podważenia stanu faktycznego, gdyż godziłoby to w tożsamość sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym. Art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych. Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Słuszny interes strony, to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki który nie stoi w sprzeczności z prawem. Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, do czego zdaje się zmierzają organy. Weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, które są ewentualnie obarczone poważnymi wadami, służą bowiem nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji administracyjnych zawarte w przepisach art. 145 i 156 k.p.a. Tryb zmiany decyzji administracyjnej zawarty w art. 155 k.p.a. służy natomiast - co do zasady - zmianie decyzji niewadliwych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy przypomnieć, , że na podstawie art. 155 k.p.a., Prezydent dokonał z urzędu zmiany decyzji ostatecznej z dnia [....]r. w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczących działki nr 177/2 o pow. 1,9324 ha. Jak wynika z uzasadnienia wydanej w trybie art. 155 decyzji Prezydenta z dnia [...] r. podstawą wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów mocą decyzji z dnia [...]r. była mapa d/c prawnych nr [...] zaewidencjonowana w dniu 24 marca 2009r. Dalej Prezydent stwierdza, że "na podstawie powyższych dokumentów nie wynika jednoznacznie, że działki nr 177/9, 177/10, 177/11,149,177/1 o łącznej powierzchni 1.1939 ha wykazane na mapie [...] odpowiadają nieruchomości objętej KW [...]. Jak wynika z zapisów w powyższej KW w dziale I wpisana jest nieruchomość o powierzchni 1.1935 ha (bez oznaczenia działek), Natomiast w dziale II wpisano: F. Ś., M. Ś., A. T., J. M. (spadkobierców po M. T.). W związku ze złożonymi pismami przez Pana J. Ś. oraz Panią T.S. kwestionującymi wpisy do ewidencji gruntów i budynków A. T., J. K., W.S., B. P., J.T., w dniu 1 czerwca 2011 r. w siedzibie Urzędu Miasta S. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Celem rozprawy było ustalenie granic oraz władania i własności nieruchomości położonej w S. w obrębie 1 przy ul. W. oznaczonej numerami działek 177/9, 177/10, 177/11, 149,170/5" Natomiast w konkluzji tej decyzji organ stwierdził, że "biorąc powyższe pod uwagę postanowiono orzec jak w sentencji, przywracając zapisy z ewidencji gruntów przed podziałem działki nr 177/2 dotyczące praw do działki" Godzi się w tym miejscu wskazać, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Uznać zatem należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. W związku z powyższym należy wskazać, iż w świetle przepisów prawa materialnego, tj. § 44 i § 47 w/w rozporządzenia wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 omawianej ustawy. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów (art. 20 - art. 26) dotyczą naniesienia do ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Starosta, jako przedstawiciel Skarbu Państwa odpowiada za aktualność danych w ewidencji, o czym stanowi § 44 powołanego rozporządzenia, przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane udokumentowane, na co już wskazano powyżej. Zauważyć także należy, że obowiązek wynikający z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z jednej strony zapewnia aktualność tych danych, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej zaś strony eliminuje możliwość dokonywania tych zmian z datą wsteczną. Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy w myśl przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia prawa podmiotowe właścicielskie do gruntów objętych ewidencją, a także wynikające z użytkowania wieczystego, zarządu lub trwałego zarządu nieruchomościami, użytkowania gruntów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych oraz dzierżawy zgłoszonej do ewidencji, podlegają uwidocznieniu w ewidencji wyłącznie na podstawie:1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Treść ostatnio powołanego przepisu enumeratywnie wskazującego podstawy nanoszenia zmian podmiotowych w ewidencji odczytywana w powiązaniu z treścią § 46 ust. 2 rozporządzenia określającego przypadki wprowadzania zmian do ewidencji z urzędu, pozwala stwierdzić, że zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych (numeracji działek, oznaczenia budynku, czy powierzchni gruntu) i nie mogą uzasadniać zmiany danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 lutego 2008 r., II SA/Bk 636/07, Lex nr 480114). Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do niego (w tym szczególnie prawa własności), mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2002 r., IV SA/Wa 896/06, Lex nr 255795 oraz wyrok NSA z 19 marca 2003 r., II SA 1018/02, Lex nr 156374). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 698/07, Lex nr 351329, wyrok NSA z 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, Lex nr 41816,). Stwierdzić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy lub innych osób do gruntu, budynku lub lokalu. Dlatego też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., II SA 1155/92, ONSA 1994/2/61, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., IV SA/Wa 94/08, Lex nr 477578, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1998 r., II SA 258/98, Lex nr 41288, wyrok z dnia 20 sierpnia 1998 r., II SA 766/98, Lex nr 82005). Co więcej dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r., II Sa/GL 643/07, Lex nr 485843). Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny. Z powyższej analizy przepisów nie wynika, aby w drodze rozprawy administracyjnej można było ustalać granice oraz kwestie władania i własności nieruchomości, a następnie na tej podstawie dokonać w trybie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji ostatecznej wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów danej nieruchomości, polegające na połączeniu działek i wpisaniu osób samoistnych posiadaczy. Konkludując decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że na jej podstawie strona nie nabywa prawa, co automatycznie wyklucza możliwość jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Zmiany wprowadzane w ewidencji gruntów nawet w drodze decyzji są wtórne wobec dokumentów uzyskiwanych w innych postępowaniach (sądowych, administracyjnych), stanowiących podstawę prawną wprowadzenia tych zmian. Tym samym organ bezpodstawnie zastosował tryb zmiany decyzji ostatecznej z dnia [....]r. przewidziany w art. 155 k.p.a., ustalający inne przesłanki możliwości zmiany decyzji ostatecznej. Jeszcze raz należy podkreślić, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, a przede wszystkim musi dotyczyć decyzji na mocy której strona nabyła prawo. Tej wadliwości nie dostrzegł organ odwoławczy i mimo, że uchylił decyzję Prezydenta to jednak wskazany kierunek postępowania ( uwzględniający co do zasady możliwość zastosowania wskazanego trybu) był nieprawidłowy co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. W tej sytuacji uchylając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że dla końcowego prawidłowego zakończenia sprawy niezbędne jest też wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu tryb wprowadzania zmian w ewidencji gruntów określają powołane wyżej przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane rozporządzenie wykonawcze. Nieistotne wady decyzji w sprawie wprowadzenia zmian mogą być wyeliminowane w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 113 k.p.a., zaś kwalifikowane wady tych decyzji w trybie postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w art. 145 § 1, 145a § 1, 145b § 1 i 156 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy przyczyną prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...]r., są jej kwalifikowane wady, czy też okoliczności uzasadniające wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów w trybie przewidzianym w w/w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Ustalenie powyższych kwestii przesądzi o prawidłowym trybie i sposobie rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. m.ch.