II SA/Sz 1311/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 z zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), Prezydent Miasta ustalił na rzecz R.R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy na terenie działek nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy doprowadziła do stwierdzenia, że zostały spełnione niezbędne warunki dla wydania niniejszej decyzji stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo organ wyjaśnił, że prowadzona w przedmiotowym budynku produkcja zapałek polega na nanoszeniu masy łebkowej na gotowe patyczki oraz potarki na arkusze opakowań, zaś gotowe wyroby przechowywane są w pomieszczeniach magazynowych. W dniu 10 września 2012 r. wpłynęły do Urzędu Miejskiego pisma J.B., P.L., T.P., P.W. i B.F., w których każda z wyżej wskazanych osób z osobna wniosła o powiadomienie, jako strony postępowania, o ewentualnie toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...]. Organ I instancji potraktował powyższe pisma jako odwołanie od wyżej opisanej decyzji z dnia [...] r. i przesłał je wraz z aktami administracyjnymi sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 19 września 2012 r. skierowanym do organu odwoławczego, P.L., P.W., J.B. i T.P. zwrócili się z prośbą o uchylenie decyzji z dnia [...]. Wyjaśnili, że są sąsiadami działek o numerach [...] zaś decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa i ich interesy. Podnieśli, że na działkach, których dotyczy kwestionowana decyzja, została uruchomiona nielegalna produkcja zapałek, która zagraża bezpośrednio ich życiu i zdrowiu jak i otaczającemu środowisku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 z zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją Kolegium, J.B., P.L., T.P. i P.W., zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podnieśli, że organ I instancji w sposób niezgodny w prawem nie zapewnił im udziału w prowadzonym przez siebie postępowaniu, pomimo tego, że przysługuje im atrybut strony. Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. wydanym w sprawie II SA/Sz 1259/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd podniósł, że ustalenie okoliczności, które z pism stanowi odwołanie może mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, gdyż wpływa na ocenę terminowości wniesienia odwołania jak i określenia, w sposób prawidłowy, kręgu osób wnoszących odwołanie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ II instancji nie dokonując ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, tj. legitymacji wnoszących odwołanie oraz charakteru prawnego wnoszonych przez nich pism, naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę powinno w pierwszej kolejności zweryfikować, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania, a w przypadku pozytywnych ustaleń, zbadać, czy pismo z dnia 10 września 2012 r. stanowiło odwołanie i czy odwołujący zakwestionowali decyzję organu I instancji w terminie otwartym do tej czynności, przy uwzględnieniu rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Po zwrocie akt organowi - Kolegium pismem z dnia 4 września 2013r. wystąpiło m.in. do J.B. o wypowiedzenie się czy pismo z dnia 10 września 2012r. stanowiło odwołanie. W odpowiedzi na powyższe, udzielonej pismem z dnia 11 września 2013 r., J.B. wyjaśnił, że pismo z dnia 10 września 2012 r. należy traktować jako złożone przez niego odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Jednocześnie odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenie: - art. 7, 8, 10 § 1, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 80, 81 K.p.a., - § 2 ust.1 pkt 1e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, - art.107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na niezawarcie istotnych elementów w uzasadnieniu, - art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ I instancji, w związku z czym prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości zostały w sposób istotny naruszone, - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z pominięciem analizy tzw. dobrego sąsiedztwa, - § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dot. nowej zabudowy wyznaczając błędny obszar objęty analizą. W ocenie odwołującego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy na działce sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – znajduje się podobny pod względem funkcji budynek produkcyjny. Rozpoznając odwołanie złożone przez J.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2013 r., poz. 267ze zm.) oraz art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 art. 54 w zw. z art.64 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r.poz.647) - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania przy czym wskazało, że w dniu 26 czerwca 2012r. R.R. złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części magazynu na budynek produkcyjno-magazynowy - zakład produkcji i magazynowania zapałek na działkach nr [...]. Budynek magazynowy wybudowany został około [...] r. z przeznaczeniem na budynek gospodarczy. W [...] r. zmieniono sposób jego użytkowania na budynek do produkcji zapałek. Prezydent Miasta wydał zaświadczenie z dnia [...] r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej Przedsiębiorstwa P. z miejscem wykonywania działalności przy ul. [...] jako kontynuacja działalności rozpoczętej 1 kwietnia 2001 r. następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził, iż nie odnaleziono dokumentów w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjno-magazynowy, wobec czego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W konsekwencji właściciele działek nr [...] zobowiązani zostali do sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku produkcji i magazynowania zapałek, która to ekspertyza powinna się odnieść m.in. do zapisów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie przytoczył treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 wskazanego aktu prawnego. Zdaniem organu, wobec zabudowy już istniejącej przepisy art. 61 ust.i pkt 1 jak i przepisy § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą miały zastosowanie tylko w zakresie funkcji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji poddał analizie stan faktyczny i prawny terenu oraz warunków i zasad jego zagospodarowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania została dokonana. Prowadzona w przedmiotowym budynku produkcja zapałek polega na nanoszeniu masy łebkowej na gotowe patyczki oraz potarki na arkusze opakowań. Gotowe wyroby przechowywane są w pomieszczeniach magazynowych. Organ zaznaczył, że w toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w postanowieniu z dnia [...] uzgodnił projekt o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, że obszar analizowany został ustalony zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., obejmując działki położone w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. Są to działki położone wzdłuż ulicy [...] oraz w obrębie ulic [...]. Zarówno z części tekstowej jak i z części graficznej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zróżnicowana, zarówno mieszkaniowa jednorodzinna jak i zabudowa usługowa oraz usługowo-produkcyjna. Działki nr [...] objęte wnioskiem o łącznej pow. [...]ha zabudowane są budynkiem magazynowym. Od działek nr [...] oddzielone są działkami nr [...] stanowiącymi drogi wewnętrzne. Działka nr [...] znajdująca się w bliskim sąsiedztwie zabudowana jest obiektem produkcyjno-usługowym, [...] zaś na dz. nr [...] znajduje się budynek usługowy. Kolegium uznając za bezzasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa jak też § 3 ust.2 cyt. rozporządzenia podał, że wnioskodawca wprowadził do tej niejednolitej jednostki urbanistycznej funkcję już tu istniejącą na działce nr [...] – (czyli nie odbiegającą od istniejącej). W związku z tym zmiana użytkowania części magazynowej na produkcyjną nie zmieni całkowicie dotychczasowej funkcji mieszkalno-usługowo-produkcyjnej. Ponadto, w ocenie organu II instancji, zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego jest również bezpodstawny bowiem ani przepisy powołanego rozporządzenia, ani też przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Dodatkowo organ podkreślił, iż produkcji zapałek nie można utożsamiać z produkcją materiałów wybuchowych. W § 2 ust.l lit e cyt. rozporządzenia jest mowa o instalacjach do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służących do wytwarzania materiałów wybuchowych, zaś w przedmiotowej sprawie z instalacją służącą do produkcji zapałek. Stwierdzając, że tego typu działalność nie jest wymieniona w cytowanym rozporządzeniu, zatem brak jest podstaw do przeprowadzania oceny jej oddziaływania na środowisko. W tym miejscu, Kolegium zgodziło się z zarzutem odwołania dotyczącym zbyt ogólnego uzasadnienia, stwierdzając przy tym, że fakt ten nic miał wpływu na istotę rozstrzygnięcia z uwagi na wyniki analizy oraz załącznik graficzny. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy zgodził się z zarzutem naruszenia art. 28 K.p.a. przyjmując jednocześnie, że fakt nieuczestniczenia strony w postępowaniu nie miał wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Argumentując swoje stanowisko organ zwrócił uwagę, że strona zapoznała się z aktami sprawy przed wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...] r. uchylonej następnie przez Sąd i wniosła swoje uwagi i zarzuty, uzupełnione pismem z dnia 11 września 2013r., które Kolegium rozpatrzyło w niniejszym postępowaniu, zaś udział strony w postępowaniu nie zmieniłby poczynionych ustaleń. Reasumując Kolegium stwierdziło, że z wyników analizy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wynika, że spełnione zostały przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. Podkreślając brak możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie zgadzając się z powołaną decyzją J.B. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, w związku z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zarzucił podjętemu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto naruszającej zasady postępowania administracyjnego; 2. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego; 3. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej polegające na: - pozostawieniu w obrocie decyzji organu I instancji sprzecznej z przepisami prawa materialnego, - przyjęciu decyzji organu I instancji jako sankcjonującej istniejący stan faktyczny bez dokonania własnej oceny stanu faktycznego, - uznaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] za nieobowiązujące, - pozostawieniu w mocy decyzji organu I instancji, przy wydaniu której Skarżący nie brał udziału; 4. art. 28 K.p.a. przez faktyczne pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu przed organem I instancji w charakterze strony, pomimo przyznania mu takiego statusu przed organem II instancji; 5. art. 12 w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie bez zbędnej zwłoki; 2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji przez organ I instancji, a następnie utrzymanie jej w mocy przez organ II instancji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w w/w artykule, w szczególności przesłanek określonych w punktach 1, 3, 4 i 5. Argumentując swoje stanowisko odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. skarżący wskazał, że organ II instancji zobowiązany był poddać dokładnej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy. W ocenie skarżącego, uczynił to wybiórczo, przyjmując na przykład wypisy z ewidencji działalności gospodarczej innych przedsiębiorców z podanego rejonu, a pomijając wpis dotyczący wnioskodawcy o produkcji materiałów wybuchowych. Jednocześnie skarżący zarzucił brak ustaleń w zakresie faktycznych funkcji budynków przyjętych do analizy, podnosząc, że organ ograniczył się wyłącznie do analizy wypisów z ewidencji działalności. Zdaniem skarżącego, zasadnicze znaczenie ma fakt, że na przedmiotowym terenie brak jest jakiejkolwiek działalności o charakterze produkcyjnym - istnieje tam wyłącznie zabudowa domkami jednorodzinnymi oraz funkcje usługowe, takie jak na przykład naprawa sprężarek czy montaż schodów drewnianych i stolarki okiennej. Dodatkowo skarżący zarzucając wadliwe ustalenie przez organy obu instancji obszaru analizowanego podał, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony i zdaniem skarżącego, nieprawidłowy, dokonał oceny funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wyłącznie na podstawie wypisów z ewidencji działalności gospodarczej. Organ nie przeprowadził żadnych oględzin, nie przeanalizował dokumentacji budowlanej, projektowej, nie podjął żadnych działań które umożliwiłyby poczynić prawidłowe ustalenia faktyczne. W przedmiotowym obszarze analizowanym praktycznie wyłącznie występuje zabudowa domkami jednorodzinnymi, jedno lub dwukondygnacyjnymi. Brak jest jakiejkolwiek działalności produkcyjnej, brak jest budynków o takim przeznaczeniu. Zdaniem skarżącego, organ powinien ocenić funkcje budynków, zbadać czy faktycznie gdziekolwiek prowadzona jest działalność produkcyjna uciążliwa (jaką jest produkcja zapałek), bowiem na osiedlu domków jednorodzinnych brak jest takiej działalności. W ocenie skarżącego, nie można porównywać produkcji rolnej, pakowania wytworów tej produkcji do opakowań, czy wykonywania elementów schodów drewnianych w stolarni z produkcją zapałek, zaś osiedle domków jednorodzinnych nie jest miejscem do produkcji zapałek, zwłaszcza, jeśli odbywa się ona na "partyzanckich" zasadach. Zdaniem skarżącego, decyzja winna być wyeliminowana z uwagi na nierozpoznanie złożonych w odwołaniu wniosków. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie utrzymując przy tym swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Następnie organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność, takiego sformułowania treści rozstrzygnięcia związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), a z drugiej strony z koniecznością umożliwienia sądowi administracyjnemu, do którego kierowana jest skarga, przeprowadzenia kontroli legalności decyzji. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak również w skardze do sądu. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, publ. LEX nr 475217). Tymczasem jak wynika z treści decyzji z dnia 27 sierpnia 2012 r. organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko w sprawie - ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia o spełnieniu niezbędnych warunków dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno – magazynowy. W świetle wcześniejszych wywodów należy zatem stwierdzić, że organ I instancji nie wyjaśnił powodów swojego rozstrzygnięcia, na co zwróciło również uwagę Kolegium w swoim uzasadnieniu. Podkreślenia wymaga, że podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej "ustawą". W sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, istotne znaczenie ma ustalenie rzeczywistej funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym na działkach sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, gdyż wydanie decyzji stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy możliwe jest w razie spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, którą ocenia się mając na uwadze, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zmiany użytkowania) w zakresie m.in. kontynuacji funkcji. W ocenie Sądu, okoliczności stanowiące podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie zostały w należyty sposób wyjaśnione. Organ I instancji nie ustalił bowiem, faktycznego sposobu użytkowania (rzeczywistej funkcji) budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] przyjętego do analizy, zaś Kolegium argumentując swoje stanowisko, stwierdziło spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, w zakresie kontynuacji funkcji. Dokonało ustaleń w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej i podało, że działka nr [...] zabudowana jest obiektem produkcyjno – usługowym, w którym prowadzona jest działalność polegająca na produkcji pomp i sprężarek oraz naprawie i konserwacji maszyn. W konkluzji stwierdziło, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania obiektu odnosi się do funkcji istniejącej na analizowanym obszarze, czyli produkcyjno – usługowej. Sąd zwrócił uwagę, że Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania i dokonując ustaleń w opisanym zakresie oparło się wyłącznie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W tym miejscu zgodzić się należy z zarzutami skargi odnoszącymi się do wybiórczego dokonania przez organ analizy materiału dowodowego, bowiem organ za podstawę ustaleń, w zakresie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji – wobec działek sąsiednich przyjął dane wynikające z ewidencji, jednocześnie odmawiając uwzględnienia zapisów ewidencji dotyczących wnioskodawcy. Organ II instancji stwierdził bowiem, że produkcji zapałek, nie można utożsamiać z produkcją materiałów wybuchowych, mimo że taka działalność została wpisana w ewidencji dla przedsiębiorstwa wykonującego swoją działalność na działce objętej wnioskiem. Podkreślenia wymaga, że rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty, bowiem z treści powołanych na wstępie uzasadnienia przepisów procedury wynika, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Wobec braku uzasadnienia decyzji organu I instancji, skarżący dopiero na etapie złożenia skargi skonkretyzował zarzut niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, podnosząc, że na przedmiotowym terenie nie występuje działalność produkcyjna. Zdaniem skarżącego, na analizowanym terenie przy dominującej funkcji mieszkaniowej w formie zabudowy jednorodzinnej, istnieje jedynie funkcja usługowa, taka jak naprawa sprężarek, czy remont schodów. Zdaniem Sądu, faktyczna (rzeczywista) funkcja obiektów znajdujących się na działkach sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i dla spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. W świetle powyższego podkreślenia wymaga, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne jest ustalenie, czy nastąpiła ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektów (budynków) znajdujących się na obszarze analizowanym w stosunku do danych ujawnionych w ewidencji działalności gospodarczej, które to ustalenia nie zostały poczynione w niniejszym postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, polegające na analizie urbanistycznej i ocenie wypływających z analizy wniosków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, publ. na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, podjęcie decyzji przez organ I instancji, bez ustalenia rzeczywistej funkcji obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich, w obrębie obszaru analizowanego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem takie działanie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na uchybienia natury procesowej polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi, gdyż rozważania w tym zakresie byłby przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli analizy urbanistycznej oraz oceny wniosków z tej analizy wynikających w szczególności poprzez ustalenie rzeczywistej funkcji obiektów znajdujących się na działkach przyjętych do analizy. Następnie organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, takie ujęcie motywów decyzji, aby strona mogła zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.