II SA/Sz 1312/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 17, art. 2, art. 3 pkt 11, art. 25 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 11 ust 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, po rozpatrzeniu wniosku E. O. z dnia [...] r., odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz K. O.. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało E. O. świadczenie pielęgnacyjne w celu sprawowania opieki nad mężem, K. O. od dnia [...] r. na czas nieokreślony. Na podstawie art. 11 ust 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, pismem z dnia [...] r. strona została poinformowana, iż z dniem [...] r. decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz K. O. wygaśnie z mocy prawa. Z dniem 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z tą ustawą, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu wniosku E. O. z dnia [...] r., przyznało stronie prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad mężem K. O. od [...] r. na czas nieokreślony. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ponadto z dołączonego do wniosku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność K. O. istnieje od [...], a zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji E. O. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a, art. 27 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wskazała, że w chwili przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania E. O., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 17 ust.1, 1b i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że zgodnie z powołanymi przepisami, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy spełnić przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1, a ponadto nie mogą zaistnieć przesłanki negatywne przedstawione w art. 17 ust. 5 ustawy. Kolegium stwierdziło, iż kwestionowana przez odwołującą się decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i w oparciu o ustalony stan faktyczny. W przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka wykluczająca możliwość przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. przesłanka polegająca na istnieniu prawa E. O. do zasiłku dla opiekuna na męża. Zasiłek ten został przyznany stronie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. na czas nieokreślony. Słusznie strona podniosła w odwołaniu, że ma prawo do wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne w miejsce zasiłku dla opiekuna, na podstawie art. 27 ust. 5 cytowanej ustawy, jednakże winna ona w pierwszej kolejności zrezygnować z zasiłku dla opiekuna (co wynika wprost z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy). Organ podkreślił, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, iż w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Aby powyższy przepis miał zastosowanie, ten zbieg musi nastąpić, a więc strona musiałaby spełniać przesłanki do uzyskania prawa do więcej niż jednego z wymienionych w nim świadczeń. W ocenie Kolegium, nie istnieje zbieg prawa E. O. do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego. Nie została bowiem spełniona przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1b ustawy, której to spełnienie jest niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności K. O. z dnia [...] r., jego niepełnosprawność istnieje od [...], zatem nie powstała ona do ukończenia przez niego [...], czy też [...]. Powyższą decyzję Kolegium E. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgody z art. 32 ust. 1 Konstytucji i w konsekwencji nie powinien on stanowić podstawy wydania decyzji; - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ograniczenie się do literalnej wykładni brzmienia wyżej powołanego przepisu, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych (zasiłki) w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady art. 2 Konstytucji RP; - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując, iż pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku dla opiekuna, skutkuje brakiem prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne obarczone było wadami w stopniu przesądzającym konieczność jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 P.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. pobieranie już przez skarżącą zasiłku dla opiekuna na męża. Z decyzji SKO z dnia [...] r. wynika, że skarżąca miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, na czas nieokreślony. Prawo to utraciła na skutek nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557, z późn. zm.). W art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej przewidziano bowiem, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (to jest wygasły z dniem 1 lipca 2013 r.). Należy zauważyć, że art. 11 ust. 3, jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. zapadłego w sprawie sygn. akt K 27/13 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1557). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał m.in., że wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło niezależnie od sytuacji faktycznej poszczególnych świadczeniobiorców. Taka sytuacja, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, będąca wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnych, jest dopuszczalna, ale wyłącznie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny oraz przy zagwarantowaniu mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. Jak wskazał Trybunał, nie mogą być podstawą takiego działania trudności w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki i pielęgnowania osoby niepełnosprawnej. Nadto, wygaszenie z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne nie realizowało żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie negatywnie ocenił także labilność legislacji dotyczącej przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że zaskarżone przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Nowelizacja nie uwzględniła sytuacji faktycznej świadczeniobiorców, dokonujących często trudnych wyborów życiowych przez rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Świadczeniobiorcy ci, z jednej strony utracili prawo do świadczenia (na skutek nowelizacji), a z drugiej nie są w stanie uzyskać ponownie zatrudnienia. Co więcej, jak podkreślił Trybunał, po utracie mocy z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej), w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura, ani nie został wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Trybunał wskazał na konieczność zmiany przepisów prawa w tym zakresie. Konsekwencją powyższego wyroku było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie czterech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 15 maja 2014 r. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Skarżąca wystąpiła o zasiłek dla opiekuna, który został jej przyznany decyzją SKO w S. z dnia [...] r. od dnia [...] r. na czas nieokreślony. Tę okoliczność organy obu instancji uznały za przesądzającą o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie można jednak, z uwagi na treść powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaakceptować literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkującej odmową przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na uzyskanie przez nią prawa do zasiłku dla opiekuna, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych, w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten bowiem stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowym, postuluje się przeprowadzenie kompleksowej wykładni tekstu prawnego - dokonanie wykładni językowej wraz z wykładnią systemową, funkcjonalną, nawet jeżeli rezultat wykładni językowej jest jednoznaczny (por. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powołanej wyżej zasady, za niedopuszczalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawiła obywatela prawa do świadczenia pomocowego dwukrotnie wyższego wskutek "przymusu" sytuacyjnego (skorzystania z mniej korzystnego świadczenia). Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne konsekwencje godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane, jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sytuacji należy zastosować wykładnię celowościową i wskazać, że art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Demokratyczne państwo prawa winno służyć swoim obywatelom, celem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 139/17 z dnia 28 marca 2017 r., II SA/Łd 422/16 z dnia 23 sierpnia 2016 r.; II SA/Sz 1174/15 z dnia 17 marca 2016 r.; VIII SA/Wa 480/16 z dnia 28 października 2016 r.). Wobec powyższego, fakt uzyskiwania przez Skarżącą zasiłku dla opiekuna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe wymaga uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego lub wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji oświadczyła, iż zrezygnuje z posiadanego zasiłku dla opiekuna w przypadku otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Podnieść również należy, że z akt sprawy wynika, iż Skarżąca spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przed i po nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawą z grudnia 2012 r. Przed tą nowelizacją posiadała ustalone decyzją prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś po wejściu w życie nowelizacji nie wystąpiły negatywne przesłanki, które wykluczałyby ją z kręgu uprawnionych do tego świadczenia, za wyjątkiem wskazanego w zaskarżonej decyzji warunku uzyskiwania zasiłku dla opiekuna. Należy bowiem zaznaczyć, że okoliczność, iż Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. w orzeczeniu z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdził, że niepełnosprawność męża Skarżącej istnieje od 52 roku życia, winien być rozpatrywany z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego obowiązki organu administracji publicznej, m.in. podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes obywateli, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.