II SA/Sz 1315/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [....]. Decyzją z dnia [...], wydaną, między innymi, na podstawie, art. 16a ust.1, ust.2 i ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. (data wpływu do organu), odmówił M. J. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną – N. J. Powołując się na art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji podał warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdził, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny między małżonkami nie istnieje. Ponadto organ ustalił w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, że wnioskodawca po raz ostatni był zatrudniony w okresie od dnia 2 marca 2000 r. do dnia 12 lipca 2004 r. Następnie w okresie od 14 lipca 2004 r. do dnia 31 października 2011 r. M. J. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a od dnia 1 listopada 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne na żonę. Niezdolność żony do samodzielnej egzystencji jest orzeczona od dnia 12 listopada 2007 r. W powołanych okolicznościach, zdaniem organu, M. J. nie spełnił ustawowych przesłanek, warunkujących przyznanie mu wnioskowanego świadczenia, jakimi są obowiązek alimentacyjny i rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją M. J. złożył od niej odwołanie podnosząc, że sytuacja zdrowotna żony uległa dalszemu pogorszeniu, co uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...] r. , wydaną na podstawie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że zgadza się z rozstrzygnięciem wydanym przez organ I instancji, jednak nie podziela stanowiska w zakresie braku obowiązku alimentacyjnego między małżonkami. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, tj. art. 27 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, oraz z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym. Uznało za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku M. J. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Powołując przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiujący pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz wyrok "Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r. organ odwoławczy stwierdził, że przez rezygnację z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć jako sytuację, w której między zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy polegający na tym, iż bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana świadczeniami opiekuńczymi osoba nie zrzekłaby się zatrudnienia. Musi być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości, że rezygnacja z pracy nie była spowodowana inną sytuacją, np. wygaśnięciem umowy lub redukcją zatrudnienia. W oparciu o analizę akt sprawy Kolegium ustaliło, że ostatni stosunek pracy wnioskodawcy ustał z dniem 12 lipca 2004 r., tj. po wyjściu z Zakładu Karnego , gdzie praca była świadczona podczas odbywania kary. W tych okolicznościach organ stwierdził, że M. J. nie spełnił ustawowej przesłanki, warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia, stwierdzając brak związku między rezygnacją z zatrudnienia w 2004 r. a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Kwestionując powyższą decyzję M. J. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pokreślił, że wprowadzenie do ustawy o świadczeniach rodzinnych nowej instytucji – specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno pozbawiać go prawa do tego zasiłku. Stan zdrowia żony jest zły. Równocześnie skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego skargi i zaznaczenie w uzasadnieniu wyroku, że jeżeli żona będzie nadal niezdolna do samodzielnej egzystencji to organ ma nie żądać więcej składania wniosków o zasiłek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca M. J. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną żoną – N. J. Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowana została w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", jako nowe świadczenie dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem sądu, organy dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 16a ust. 1 ustawy stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć. Wbrew odmiennemu poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje wcześniejszy okres zatrudnienia skarżącego do dnia 12 lipca 2004 r. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że po ustaniu zatrudnienia skarżący podjął działania mające na celu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną, które uzyskał od dnia 1 listopada 2011 r. na mocy ostatecznej decyzji, co wynika z decyzji organu I instancji. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Skarżący wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a faktycznie o kontynuację uprawnienia w celu dalszej opieki nad niepełnosprawną żoną. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z kolei warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktycznie jedynie "rezygnacja z zatrudnienia", jednak zauważyć należy, że celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w myśl którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". W świetle powyższego należy wskazać, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W powołanych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium polegające na uznaniu, że osoba sprawująca opiekę powinna podjąć pracę, tylko po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konsekwencją niewłaściwego zastosowania przez organy przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy, czyli jego naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy, było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.