II SA/Sz 1328/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 16a ust.1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. Z. od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 czerwca 2013 r., odmówił I. Z. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad mężem S. Z. Organ podał, że ustalony stopień niepełnosprawności S. Z. datuje się od [...] r., natomiast I. Z. ostatnie zatrudnienie zakończyła 24 czerwca 1998 r., czyli kilkanaście lat przed ustaleniem stopnia niepełnosprawności męża. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podała, że nie może podjąć zatrudnienia, ponieważ mąż wymaga całodobowej opieki, a ona jest jedyną osobą, która może tę opiekę sprawować. I. Z. podkreśliła, że decyzja odmawiająca przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest dla niej i jej męża bardzo krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie stwierdził, że będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium zacytowało treść art. 16a ust. 1-2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że łączny dochód 2-osobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi miesięcznie [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i jest niższy od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 16 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. S. Z. posiada znaczny stopień niepełnosprawności od 7 lipca 2003 r. na stałe. Z przedłożonych dokumentów wynika natomiast, że I. Z. zatrudniona była do dnia 24 czerwca 1998 r Organ odwoławczy stwierdził zatem, że mimo spełnienia przesłanki kryterium dochodowego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła przewidziana w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Zatrudnienie odwołującej się ustało w dniu 24 czerwca 1998 r., a orzeczenie o niepełnosprawności męża jest z 2003 r. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki niezbędnej do przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. I. Z. decyzję Kolegium z dnia 10 września 2013 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan zdrowia męża i podkreśliła, że niemożność podjęcia zatrudnienia wynikała właśnie z konieczności opieki nad mężem, który choruje od 1989 r. I. Z. wskazała, że poza świadczeniem pielęgnacyjnym, które otrzymywała od 26 października 2010 r. do czerwca 2013 r. nie posiada żadnego innego dochodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca skarżącej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawnego męża. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) -ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi i nie budziło wątpliwości, że mąż skarżącej na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 lipca 2003 r. został uznany trwale za całkowicie niezdolnego do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Organy te przyjęły, że skoro zatrudnienie skarżącej ustało w dniu 24 czerwca 1998 r., a orzeczenie o niepełnosprawności jej męża jest z 2003 r., to tym samym nie mogła ona zrezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Z akt sprawy oraz u uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, skarżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, przyznane jej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca pozostawała osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Tym samym wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżąca chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. W pełni zasługuje na aprobatę stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 stwierdzające, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie mniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed, jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafny jest również pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania skarżąca wyjaśniła, że stan zdrowia niepełnosprawnego męża uniemożliwiał jej podjęcia pracy zawodowej. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego decyzją Kolegium z dnia [...] r., nr [...]. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Trudno bowiem wymagać od skarżącej spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, tj. odstąpienia od czynności zawodowych w sytuacji, gdy wcześniej przyznane miała świadczenie pielęgnacyjne, czego jednym z warunków była właśnie uprzednia rezygnacja z zatrudnienia. Podkreślić również trzeba, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż S. Z. jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Dlatego też, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest wniosek Kolegium, jakoby niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w związku z zapewnieniem mężowi prawidłowego funkcjonowania poprzez wykonywanie czynności życia codziennego, nie jest wystarczający do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.