II SA/Sz 1339/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasadza Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 15 maja 2009 r. działając na podstawie art. 66 ust.1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał Gminie Miejskiej, usunięcie, w terminie do dnia [...] n/w nieprawidłowości budynku, a wynikających z protokołów, z okresowej kontroli obiektu, tj.: 1. przemurować kominy, 2. wymienić lub naprawić pokrycie dachowe, 3. uzupełnić i wymienić obróbki blacharskie, rynny i rury spustowe, 4. wymienić stolarkę okienną oraz stolarkę drzwiową, 5. naprawić posadzki w lokalach, 6. uzupełnić ubytki tynków zewnętrznych, 7. wymienić zawilgocone tynki wewnętrzne, 8. wzmocnić narożniki ścian poprzez przemurowanie, 9. wykonać instalację wod.-kan. w budynku, 10. wymienić instalację elektryczną. Upomnieniem z dnia [...], doręczonym Gminie Miejskiej w dniu [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku usunięcia n/w nieprawidłowości budynku nr: 1. wymienić stolarkę okienną oraz stolarkę drzwiową, 2. naprawić posadzki w lokalach, 3. uzupełnić ubytki tynków zewnętrznych, 4. wymienić instalację elektryczną. W upomnieniu organ wskazał, że obowiązek ten wynika z decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] a jego wykonanie stało się wymagalne w dniu [...] i uprzedził, że w razie nie wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił przeciwko zobowiązanemu- Gminie Miejskiej tytuł wykonawczy nr [...], w którym jako podstawę prawną obowiązku o charakterze niepieniężnym wskazał orzeczenie z dnia [...] nr [...], a jako treść obowiązku: "nakazuję Gminie Miejskiej, usunięcie, w terminie do dnia [...], n/w nieprawidłowości budynku , a wynikających z protokołów, z okresowej kontroli obiektu, tj.: " ". Tytuł wykonawczy zawierający klauzulę o skierowaniu do egzekucji doręczony został zobowiązanej Gminie Miejskiej w dniu [...]. Burmistrz Miasta w dniu [...] wniósł do Inspektora Nadzoru Budowlanego w imieniu Miasta zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zarzucając: 1. na podstawie art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji błąd co do osoby zobowiązanego poprzez wskazanie w części w pozycji oraz w część w poz. jako zobowiązanego "Gmina Miejska", 2. na podstawie art. 33 pkt 6 w/w ustawy niedopuszczalność równoczesnego wyboru dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, 3. na podstawie art. 33 pkt 1 w/w ustawy wydanie tytułu wykonawczego pomimo wykonania przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku. Podnosząc powyższe zarzuty Burmistrz wniósł na podstawie art. 59 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz., 1015 ze zm.) oraz art. 123 § 1, 124, 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – odmówił Burmistrzowi Miasta umorzenia postępowania egzekucyjnego i uznania zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie postanowienia Nr [...], znak sprawy : [...] i tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...]. za uzasadnione. W uzasadnieniu tego postanowienia PINB powołał się na decyzję własną z dnia [...] nakazującą Gminie Miejskiej usunięcie w terminie do [...] stwierdzonych nieprawidłowości budynku nr i stwierdził, że właściciel wykonał część robót, ale do wykonania pozostał jeszcze obowiązek wymiany wyeksploatowanej instalacji elektrycznej, wobec czego przesłano zobowiązanemu pisemne upomnienie, doręczone [...]. Właściciel w dalszym ciągu nie usunął nieodpowiedniego stanu obiektu, w związku z czym przeciw zobowiązanemu wszczęto postępowanie egzekucyjne i nałożono na niego postanowieniem Nr [...] grzywnę w wysokości [...] w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji i wydano jednocześnie tytuł wykonawczy Nr [...]. Odnosząc się do zarzutów wniesionych przez Burmistrza Miasta Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie jak i tytuł wykonawczy wystawiono na gminę miejską, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603 ze zm.) jednostkami zasadniczymi są: gminy, powiaty i województwa. Na terenie Powiatu zgodnie z załącznikiem do w/w ustawy wprowadzono gminę, i gminę miejską, która jest Gminą o statusie miasta zawierającą się w administracyjnych granicach miasta. Istnienie powyższych dwóch gmin na terenie Powiatu potwierdza również obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw. Natomiast zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (gminę), która wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność posiadając osobowość prawną. W przywołanym przez Burmistrza, statucie Miasta w rozdziale II § 3 również zawarto w definicji, że "Mieszkańcy Gminy Miejskiej tworzą wspólnotę samorządową, zwaną dalej Miastem". Poza tym Burmistrz Miasta w pismach często posługuje się nazwą Gmina Miejska. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia, że nałożone decyzją obowiązki nie zostały wykonane, organ stwierdził, że czym innym jest wykonanie nakazanej np. wymiany instalacji elektrycznej, a czym innym przedłożenie "prawie pozytywnych protokołów z okresowych kontroli zawierających, pomimo to, informację: "docelowo zaplanować wymianę instalacji". PINB wskazał, że w protokole oględzin z dnia [...] spisanym przy udziale trójki przedstawicieli zobowiązanego w sposób jednoznaczny stwierdzono, które roboty nie zostały wykonane. Co do zarzutu zastosowania jednocześnie dwóch środków egzekucyjnych, PINB stwierdził, że obecnie zastosowano jeden środek, mianowicie grzywnę w celu przymuszenia. W tytule wykonawczym nie wykreślono pkt w części, gdyż może być on wykorzystany w przypadku konieczności zastosowania w przyszłości środka egzekucyjnego jakim jest "wykonanie zastępcze". W żadnym wypadku nie wybrano jednocześnie dwóch środków egzekucyjnych. Nie zgadzając się z tym postanowieniem Burmistrz Miasta wniósł zażalenie. W jego uzasadnieniu podniósł, że nie można podzielić argumentacji organu egzekucyjnego orzekającego w I instancji odnoszącej się do rzekomo braku wadliwości tytułu wykonawczego wystawionego błędnie przeciwko "Gminie Miejskiej" jako zobowiązanemu wymienionemu w tytule wykonawczym. Wskazując, że Statut Miasta ma rangę aktu prawa miejscowego, Burmistrz wywiódł, że już w § 1 pkt 1 Statut przesądza o tym, że podmiotem publicznoprawnym jest "Miasto" (a nie Gmina Miejska), a w § 2 pkt 1) Statut zawiera definicję legalną Miasta. Według § 4 (cytowanego w związku z § 2 pkt 1) osobowość prawną posiada Miasto, a nie Gmina Miejska. Gminą odrębną od Gminy jest również Miasto. Obie odrębne gminy są podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego. Zdaniem żalącego się, organ I instancji błędnie interpretuje treść art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 ze zm.). Nie uwzględnia faktu, że wydane na podstawie art. 2 ust. 3 w/w ustawy Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. Nr 48, poz. 654) nie jest aktem prawnym - co wynika z art. 87 Konstytucji R.P. wymieniającego pełny katalog źródeł prawa. Nie jest rzeczą przypadku, że w końcowej części załącznika do tego Obwieszczenia zawarte zostały następujące objaśnienia *,,m. - gmina o statusie miasta" oraz ** ,, m.p. - gmina o statusie miasta będącego miastem na prawach powiatu". W ten sposób w celu logicznej i przejrzystej konstrukcji Obwieszczenia Prezes Rady Ministrów zaznaczył wyjątki od zasady, że brak jakichkolwiek oznaczeń powyższymi znakami specjalnymi jest równoznaczny z tym, że wymieniona w treści w/w Obwieszczenia gmina o określonej nazwie nie jest gminą o statusie miasta, ani nie jest już gminą o statusie miasta będącą miastem na prawach powiatu. Wskutek takiej techniki legislacyjnej, oznaczenie jako "gminy " (bez jakiegokolwiek znaku specjalnego) określa oznaczenie odrębnej jednostki w stosunku do gminy o statusie miasta. Nie ma wśród jednostek samorządu terytorialnego ani takiej abstrakcyjnej jednostki jak "Miasto i Gmina " (względnie "Gmina i Miasto " ani -jak błędnie przyjął organ I instancji - "Gmina Miejska "). Chociaż powoływane przez organ I instancji Obwieszczenie aktem prawnym nie jest, tym niemniej treść Obwieszczenia jest konsekwencją obowiązywania aktu prawnego wydanego na podstawie art. 4 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a mianowicie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie ustalenia siedzib władz gmin (Dz. U. Nr 110, poz. 1267). Istnieje pełna zgodność między objaśnieniami oznaczonymi w w/w rozporządzeniu, a omówionymi wyżej objaśnieniami zawartymi w końcowej części Obwieszczenia. Nie ma również różnic w nazewnictwie gmin. W ocenie wnoszącego zażalenie, Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie interpretując treść Obwieszczenia, które jest w pełni zgodne z aktem prawnym całkowicie ignoruje znaczenie prawne przepisów gminnych wynikające z art. 87 Konstytucji R.P. Wbrew odmiennemu poglądowi organu I instancji, nie jest prawnie dopuszczalne posługiwanie się w obrocie prawnym odmiennym nazewnictwem żadnej z gmin w stosunku do nazewnictwa używanego w statutach gmin. W myśl art. 3 ust.1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) o ustroju gminy stanowi jej statut. Organ I instancji próbuje utożsamiać skutki prawne decyzji wydanie względem Gminy Miejskiej ze skutkami wobec Miasta poprzez wprowadzenie kuriozalnej nazwy - zastępując podmiot o prawidłowej nazwie "Miasto " nazwą "Gmina Miejska " by w ten sposób na "Miasto " rozszerzyć skutki ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto Burmistrz podniósł, że prawo egzekucyjne nie zna instytucji równoczesnego wyboru dwóch środków egzekucyjnych. Taki wybór -wyrażający się w nałożeniu przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego jako równoważnych środków egzekucyjnych w treści klauzuli z prawej strony pozycji tytułu wykonawczego pozostaje w sprzeczności z treścią art. 33 pkt 6 ustawy egzekucyjnej (niedopuszczalność wskazania dwóch środków egzekucyjnych jednocześnie). Pogląd organu I instancji w tych kwestiach jest konsekwencją błędnej wykładni naruszającej istotę interpretowanego przepisu art. 33 pkt 6 ustawy egzekucyjnej. Poza tym, organ wydający postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie bierze pod uwagę wyjaśnień strony postępowania. W decyzji z [...] nakazuje się Miastu "wymienić wyeksploatowaną instalację elektryczną", a nie wymienić całą instalację elektryczną w budynku. Wyeksploatowana instalacja została wymieniona, co zostało uwidocznione w kolejnym badaniu instalacji elektrycznej, z której wynika, że instalacja nadaje się do eksploatacji a fakt zapisu "docelowo zaplanować wymianę instalacji" nie może być brany pod uwagę jako nie wykonanie obowiązku. W czasie kontroli w dniu [...] przedstawiciele Inspektora Nadzoru Budowlanego do protokołu oględzin wpisali, że instalacja nie została wszędzie wymieniona. Zachodzi tu zapytanie, czy należy wymieniać instalację elektryczną, która się nadaje do eksploatacji? Mając na uwadze fakt, iż sprawna, niewymieniona instalacja jest instalacją aluminiową sugestią firmy przeprowadzającej pomiary instalacji elektrycznej był zapis "docelowo zaplanować wymianę instalacji elektrycznej". Miasto nie uchyla się od obowiązku wymiany instalacji aluminiowej na miedzianą, ale robi to sukcesywnie, w miarę posiadanych środków przy każdym remoncie mieszkania pod zasiedlenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 18, art. 23 § 1 i art. 34 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji, przytoczył treść decyzji ostatecznej Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej Gminie Miejskiej usunięcie w terminie do dnia [...] stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym i ustalił, że organ powiatowy przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego w dniach [...]. Podczas oględzin ustalono, że pkt ww. decyzji nie został wykonany (tj. nie dokonano wymiany instalacji elektrycznej), zatem zobowiązana nie wykonała ww. nakazu w całości. Organ odwoławczy wskazał dalej, że przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej PINB, stosownie do art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dnia [...] przesłał zobowiązanej pisemne upomnienie. W dniu [...] organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowienie nr [...] na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nakładając na Gminę Miejską, grzywnę w wysokości [...], w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Zobowiązana - Gmina Miejska wniosła zażalenie wraz z zarzutami na ww. postanowienie z dnia [...]. PINB w wyniku rozpatrzenia podniesionych przez zobowiązaną zarzutów, wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...], uznając zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po czym przystąpił do ustosunkowania się do podniesionych w zażaleniu zarzutów. Odnosząc się do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej (tj. stosowania nazwy przedmiotowej jednostki samorządu terytorialnego - "Gmina Miejska " zamiast "Miasto "), organ II instancji wskazał, że analogiczne zagadnienie zostało rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt: II SA/Sz 983/10, w którym sąd stwierdził, że: "oznaczenie "gmina miejska" wskazuje na pewien typ gminy, w ramach formalnego podziału na gminy wiejskie i gminy miejskie, opartego na kryterium nadania gminie lub miejscowości statusu miasta, stosownie do treści art. 4 i art. 4c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (...) Można zatem przyjąć, pomijając sposób nazewnictwa stosowany przez Miasto, że organ odnosił się do posiadanego przez miasto statusu. Niezależnie od powyższego podziału wskazać należy, że kwestia nazewnictwa i tak pozostawała bez znaczenia w przedmiocie zgodności z prawem podjętej w sprawie czynności materialno-technicznej." Ponadto, nazwy tej użył organ także w decyzji ostatecznej z dnia [...], o nałożeniu przedmiotowych obowiązków, od której skarżąca się nie odwołała. Co do zarzutu dotyczącego wykonania nałożonego obowiązku, organ odwoławczy wskazał, że poz. sentencji decyzji PINB z dnia [...]: " " (a nie, jak to podnosi skarżąca: " "). Nie można zatem uznać, że dokonanie wymiany instalacji elektrycznej jedynie w części mieszkań stanowi wykonanie ww. obowiązku. Ponadto, w przypadku wykonania obowiązku, skarżąca obowiązana jest zgłosić jego wykonanie organowi egzekucyjnemu, który w celu potwierdzenia takiego zgłoszenia przeprowadza oględziny, a poczynione ustalenia - zgodnie z przepisem art. 53 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dokumentuje w sporządzonym protokole. Jak wynika z akt sprawy organu pierwszej instancji, zobowiązana nie zawiadomiła tego organu o wykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, w związku z czym nie został sporządzony protokół potwierdzający wykonanie obowiązku. Protokół oględzin, dokonanych w dniu [...] z udziałem przedstawicieli skarżącej, zawiera w wykazie nie wykonanych robót budowlanych stwierdzenie: "pkt ww. decyzji nie został wykonany". Skarżąca nie przedstawiła także innych dowodów potwierdzających wykonanie przez nią nakazanego obowiązku. Oznacza to, że nie można uznać zasadności podniesionego przez skarżącą zarzutu, iż wykonała on nakazany obowiązek. Również zarzut równoczesnego zastosowania dwóch środków egzekucyjnych organ II instancji uznał za nietrafny. Zawarcie w treści klauzuli tytułu wykonawczego informacji o przewidzianych środkach egzekucyjnych nie jest równoznaczne z zastosowaniem tych środków. W chwili obecnej zastosowano jedynie pierwszy z tych środków, tj. grzywnę w celu przymuszenia. Organ wyjaśnił, że w przypadku wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku grzywna ta może zostać umorzona. Miasto reprezentowane przez Burmistrza i zastępowane przez adwokata radcę prawnego Z. M. wniosło na wyżej opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zgodnie z załączonym spisem kosztów. Ponadto pełnomocnik na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi i omówionych w treści jej uzasadnienia – w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości czy skarżący wykonał nałożone na niego obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. W punkcie I uzasadnienia skarżący podniósł, że nie podziela argumentacji organów obu instancji orzekających w sprawie co do zarzutu błędnego oznaczenia w tytule wykonawczym zobowiązanego i na tę okoliczność powtórzył uzasadnienie zawarte we wniesionym wcześniej zażaleniu. Dodatkowo pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że organ administracyjny w uzasadnieniu skarżącego postanowienia - dla wykazania rzekomych swoich racji - powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26.01.2011 r. (sygn. akt) cytując fragmenty uzasadnienia tego wyroku. Zdaniem skarżącego chociaż w/w wyrok jest trafny, jak również trafne jest jego uzasadnienie, to nie można automatycznie odczytywać i przenosić na grunt analizy prawnej w tej sprawie poglądów prawnych wyartykułowanych w omawianym wyroku. W sprawie przedmiotem skargi była czynność materialno -techniczna z zakresu administracji publicznej polegająca na pozostawieniu przez ten sam organ administracyjny, który jest uczestnikiem sprawy niniejszej bez rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Posłużenie się przez organy obu instancji w sprawie zaskarżonej skargą wniesioną na czynność materialno-techniczną nieprawidłowym nazewnictwem gminy miejskiej t.j. "Gmina Miejska" zamiast poprawnej nazwy "Miasto " pozostawało bez znaczenia w rozstrzyganiu w przedmiocie zgodności (niezgodności) z prawem czynności materialno - technicznej zaskarżonej przez Miasto (a nie przez Gminę Miejską). Z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu omawianego wyroku niezgodna z prawem była bowiem sama czynność pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, odmiennie to zagadnienie prawne należy rozstrzygać w realiach tej sprawy - gdy chodzi o rozstrzyganie w przedmiocie wadliwości (skuteczności lub bezskuteczności) błędnie wystawionego tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy wystawiony przeciwko Gminie Miejskiej nie może bowiem wywoływać skutków prawnych względem skarżącego Miasta. Mógłby wywoływać skutki prawne względem Gminy Miejskiej, gdyby podmiot o takiej nazwie w rzeczywistości istniał w obrocie prawnym. Wskazując, że problematyka prawna związana z właściwym oznaczeniem skarżącego była przedmiotem analizy dokonanej przez Sąd Okręgowy, skarżący załączył odpis wyroku (sygn. akt [...]). W uzasadnienia skargi skarżący podniósł, że nie można uznać za zgodny z prawem poglądu organu administracyjnego, że zarzut równoczesnego zastosowania dwóch środków egzekucyjnych jest chybiony z tego powodu, że zawarcie w treści klauzuli tytułu wykonawczego informacji o przewidzianych dwóch środkach egzekucyjnych nie jest równoznaczne z zastosowaniem tych środków. Prawo egzekucyjne nie zna instytucji równoczesnego wyboru dwóch środków egzekucyjnych. Taki wybór - wyrażający się w nałożeniu przez organ administracyjny grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego jako równoważnych środków egzekucyjnych w treści klauzuli z prawnej strony pozycji tytułu wykonawczego pozostaje w sprzeczności z treści art. 33 pkt 6 ustawy egzekucyjnej (niedopuszczalność wskazania dwóch środków egzekucyjnych jednocześnie). Ponadto w uzasadnienia skargi strona zarzuciła, że organ administracyjny popełnił niżej przedstawione błędy w ustaleniach faktycznych wskutek naruszenia obowiązujących ten organ przepisów postępowania administracyjnego (K.p.a.) w toku postępowania egzekucyjnego. W ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] nakazano skarżącemu) sentencji decyzji wymianę instalacji elektrycznej. Nie wskazano przy tym ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu czy wymieniona miała być instalacja elektryczna w budynku w całości czy tylko w części wyeksploatowanej. Zapis w protokole oględzin z [...] "nie dokończono wymiany instalacji elektrycznej wewnątrz budynku" nie dotyczy wymiany instalacji wyeksploatowanej, gdyż ta została wymieniona. Organ administracyjny dokonuje błędnej wykładni decyzji z [...] poprzez bezzasadne rozszerzenie obowiązku na obowiązek wymiany instalacji elektrycznej także w tej części, w której instalacja była i nadal jest sprawna. Prawidłową wykładnią powinna być wykładnia zawężająca obowiązek skarżącego do wymiany instalacji w części wyeksploatowanej. Całkowicie bezzasadnie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ pominął przedłożony do akt sprawy sporządzony już w [...] protokół z badania instalacji elektrycznej i piorunochronowej w zakresie stanu sprawności połączeń. W końcowej części tego protokołu wyraźnie wykluczono nieprawidłowości. Wykluczono także ewentualność wykonania prac naprawczych. Jedyną usterką była obniżona rezystancja izolacji obwodów w mieszkaniu. W związku z tym wydano zalecenie, które jest wykonywane - "docelowo zaplanować wymianę instalacji". Organ administracyjny ani w decyzji administracyjnej, ani w tytule wykonawczym nie miał na uwadze "docelowego zaplanowania wymiany instalacji". W protokole oględzin z [...] został bowiem zawarty zapis, że nie dokończono wymiany instalacji elektrycznej wewnątrz budynku. Organ ewidentnie w treści postanowienia wykroczył poza treść wynikającą z tytułu wykonawczego nakładająca obowiązek wymiany wyeksploatowanej instalacji elektrycznej (tylko - przypad. autora skargi - wyeksploatowanej). Ponieważ wyeksploatowana instalacja została wymieniona przed wystawieniem tytułu wykonawczego, to tytuł wykonawczy w tej części jest wadliwy. Tym samym wadliwe jest postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia skoro obowiązek w zakresie prawidłowo interpretowanej decyzji ostatecznej został wykonany. Instalacja sprawna nie była wymieniona - decyzja takiego obowiązku nie przewidywała. Mimo braku obowiązku opartego na ostatecznej decyzji skarżący sukcesywnie wymienia instalację w tej części, w której była sprawna w dacie decyzji i w dacie oględzin przeprowadzonych [...] uwzględniając zapis w protokole z [...] o treści "docelowo zaplanować wymianę instalacji elektrycznej". Sprawna instalacja aluminiowa jest sukcesywnie wymieniana na droższą instalację miedzianą - w miarę posiadanych środków finansowych przy każdym remoncie lokali w celu jego zasiedlenia. Jako dowody na poparcie swych twierdzeń strona skarżąca załączyła 3 plany remontów i instalacji w budynkach i lokalach obejmujące lata [...] i wskazała, że planu na rok [...] - korekta znajdują się odręczne zapiski dotyczące wykonania planu. Plan na rok [...] stwierdza w treści jego wykonanie. Ponieważ rok [...]nie został jeszcze zakończony, to jego wykonanie może być stwierdzone po upływie roku [...] (okres sprawozdawczy). W każdym z trzech planów pod pozycją stwierdza się, że plan dotyczy prac remontowych i instalacyjnych wynikających z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ogólne koszty wykonania tych decyzji odzwierciedlone są w ostatniej kolumnie pod pozycją. Stanowią one znaczący udział w ogólnej kwocie kosztów remontów i inwestycji wymienionej w ostatniej kolumnie w końcowej części planu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej "P.p.s.a) rozstrzygać w granicach danej sprawy, z tym że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to między innym, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie wszelkich istotnych wad zaskarżonego aktu nawet jeżeli nie były podnoszone przez skarżącego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ do uwzględnienia skargi doszło w istocie z przyczyn innych naruszeń prawa, niż w niej podniesione. Wskazać zatem należy, że przedmiotem sądowej kontroli była legalność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującego w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów wniesionych przez zobowiązanego do tytułu wykonawczego wystawionego w postępowaniu egzekucyjnym. Tak więc przedmiotem kontroli sądowej nie była i być nie mogła ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek o charakterze niepieniężnym, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, ani postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Przypomnieć jednak trzeba, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] nałożono na Gminę Miejską, określone w obowiązki usunięcia, w terminie do [...] nieprawidłowości w budynku nr [...]. W decyzji tej jako adresata tych obowiązków w sposób jednoznaczny wskazano Gminę Miejską i okoliczności nazwy adresata decyzji na tym etapie postępowania administracyjnego nie kwestionowano. W kontekście tej decyzji należało zatem rozpatrzyć zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012, poz. 1015 j.t. zwanej dalej "ustawą o p.e.a"), tytuł wykonawczy zawiera "wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację". Jest oczywiste, że w przypadku, gdy zobowiązanym jest jednostka samorządu terytorialnego, to wskazanie jej nazwy i adresu czyni zadość wymogowi z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o.p.e.a. Nie ulega też wątpliwości, że wskazanie to musi korespondować z treścią decyzji, to znaczy powinno być tożsame z adresatem obowiązku nałożonego decyzją stanowiącą podstawę tytułu wykonawczego. Tak więc, skoro Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył w decyzji z dnia [...] określone obowiązki na Gminę Miejską, to zainicjowany na etapie postępowania egzekucyjnego spór o to, czy adresatem obowiązku powinna być Gmina Miejska czy Miasto jest dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, bezprzedmiotowy, zaś zarzut w tym zakresie oparty o przepis art. 33 pkt 4 ustawy o.p.e.a. uznać należy za chybiony. Trafnie bowiem przyjęły organy egzekucyjne obu instancji, że skoro zobowiązany został określony zarówno z nazwy jak i z adresu w sposób identyczny, jak określiła to decyzja ustanawiająca egzekwowany obowiązek, to zarzucany błąd nie wystąpił. Strona skarżąca miała możliwość kwestionowania nazwy adresata decyzji nakładającej obowiązki o charakterze niepieniężnym, lecz jak ustalono to w zaskarżonym postanowieniu, z możliwości tej nie skorzystała. Zauważyć też należy, że stosownie do art. 29 § 1 ustawy o.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętym tytułem wykonawczym. Tym bardziej do takiego badania nie jest uprawniony sąd administracyjny, który – jak wynika to z art. 133 § 1 P.p.s.a. - orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy, co między innymi oznacza, że nie przeprowadza postępowania dowodowego celem dokonania ustaleń faktycznych, co należy wyłącznie do orzekających w sprawie organów administracji publicznej. Z tego względu zawarty w skardze wniosek dowodowy nie mógł być uwzględniony, skoro zmierzał do wykazania okoliczności faktycznej jaką jest wykonanie obowiązku. Sąd wprawdzie przez przeoczenie, nie dopełnił obowiązku wpisania do protokołu rozprawy postanowienia oddalającego ten wniosek, oczywiste jest jednak w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. w powiązaniu z funkcją kontrolną sądu i brakiem jego kompetencji do rozstrzygania merytorycznego sprawy administracyjnej w zastępstwie powołanych do tego organów administracji publicznej, że stawiany skargą wniosek dowodowy nie mógł być uwzględniony i nie został uwzględniony. Wskazać tu jednak trzeba, że obowiązkiem zobowiązanego jest, w razie wykonania obowiązku, wykazania wierzycielowi, że obowiązek został wykonany i to w sposób zgodny z jego określeniem w podstawie tytułu wykonawczego, co zostało trafnie podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Inspektor Nadzoru Budowlanego będący zarówno organem, który nałożył sporny obowiązek wymiany instalacji elektrycznej jak i organem egzekucyjnym, zasadnie podkreślił w postanowieniu w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów, że w decyzji z dnia [...] nałożono obowiązek "wymiany instalacji elektrycznej". Podnoszone skargą zarzuty, co do tak sformułowanego obowiązku, nie mogą być w tej sytuacji rozpatrywane na etapie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, gdyż doszłoby do wyjścia poza granice przedmiotowe sprawy. Jak już wyżej zostało to wskazane, przedmiotem sprawy administracyjnej egzekucyjnej było rozpatrzenie zarzutów wniesionych do postępowania egzekucyjnego. Mieć trzeba na względzie, że wniesienie zarzutów jest instytucją prawną uregulowaną w ustawie o.p.e.a., która to ustawa w art. 33 pkt 1-10 w sposób wyczerpujący stanowi, co może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 33 pkt 6 podstawą takiego zarzutu może być "niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego". W spornym pkt 34 tytułu wykonawczego istotnie organ egzekucyjny pozostawił wpisane dwa środki egzekucyjne tj. grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, co mogłoby stwarzać pozór zastosowania jednocześnie dwóch środków egzekucyjnych. Jednakże wobec faktu doręczenia zobowiązanemu wraz z tytułem wykonawczym postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia, niewykreślenie z formularza tytułu wykonawczego drugiego sposobu potencjalnie możliwych środków egzekucyjnych nie ma istotnego znaczenia na tym etapie postępowanie egzekucyjnego. Niezależnie od wyżej przedstawionej oceny tytułu wykonawczego, dokonanej w kontekście zarzutów skargi, należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego zawiera w sobie wadę istotną, niezezwalającą na pozostawienie tych aktów w obrocie prawnym. Mianowicie, organ I instancji adresatem swojego postanowienia uczynił Burmistrza Miasta, mimo że to nie Burmistrz był adresatem decyzji nakładającej obowiązek i to nie Burmistrz został wskazany w tytule wykonawczym jako zobowiązany do wykonania obowiązku. Rozpatrzenie zarzutu (zarzutów) wniesionych do prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpić musi w odniesieniu do zobowiązanego, gdyż tylko temu podmiotowi przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów, co wynika z art. 35 § 1 zd. 1 ustawy o.p.e.a., co powinien uwzględnić organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji. W przedmiocie niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.