II SA/Sz 1352/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...]. Burmistrz decyzją z dnia [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 poz. 1456 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 czerwca 2015 r. A. W. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, odmówił przyznania świadczeń rodzinnych z uwagi na to, że sytuacja materialna rodziny nie odpowiada warunkom określonym w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dochód netto w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni jest wyższy od kwoty [...] zł. Do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego przyjęto dochód wszystkich członków rodziny uzyskany w roku według zaświadczenia z urzędu skarbowego w kwocie miesięcznej zł, oświadczenia o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu w kwocie miesięcznej [..] zł (stypendium socjalne) oraz zaświadczenia o wynagrodzeniu netto w wysokości [..] zł (dochód uzyskany za m-c [..] r. przez T. P.), ogółem: [..] zł + [..] zł netto miesięcznie. Ustalony dochód rodziny [...] zł podzielono na osoby w rodzinie, co dało wynik [..] zł, czyli dochód miesięczny na członka rodziny przekroczył kwotę kryterium dochodowego. W związku z powyższym zaistniały przesłanki do wydania decyzji odmownej w części przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. A.W. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że dochód z [..] zł – stypendium socjalne jest dochodem utraconym, gdyż tego stypendium T. P. już nie otrzymuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia. nr [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 5 i 6 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, czyli okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, z wyjątkiem świadczeń o których mowa w art. 9, 14-16 i 15 b. Dochód rodziny - w rozumieniu ustawy — oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2), a zgodnie z art. 3 pkt 2a jeżeli jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Na podstawie zaś art. 5 ust 1 o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [..] zł. Stosownie do art. 8 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje, dodatek z tytułu urodzenia dziecka. Konstrukcja art. 8 ww. ustawy oznacza, że dodatki do zasiłku rodzinnego uwarunkowane są istnieniem prawa do zasiłku rodzinnego, a zatem w razie braku prawa do zasiłku rodzinnego nie może być mowy o prawie do dodatku do zasiłku. W myśl art. 3 pkt 1 lit. a ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4b ww. ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał następnie, że rodzina strony składa się z trzech osób. Jak wynika z znajdujących się w aktach zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego dochód rodziny strony uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy tj. wr. wyniósł zł. Jak wynika z oświadczenia T. P. w[..] r. uzyskał on dochód niepodlegający opodatkowaniu - stypendium socjalne w wys. [...] zł (miesięczna kwota to [..] zł). Od [..] r. T został zatrudniony w firmie a dochód netto uzyskany w kwietniu [..] wyniósł [..] zł. Dochód rodziny wyniósł zatem [..] zł, a na osobę w rodzinie – [..] zł. Mając na uwadze, iż w rodzinie strony dochód na osobę przekracza ustawowe kryterium dochodowe to zasiłek rodzinny wnioskowany przez odwołującą się na syna wraz z dodatkiem nie przysługuje. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych enumeratywnie wyliczył przypadki utraty dochodu, które tworzą katalog zamknięty i nie zalicza się do nich utrata stypendium socjalnego, dlatego też kwoty tej nie można było nie uwzględnić wyliczając dochód rodziny. A.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Kolegium podnosząc w niej, że faktyczny dochód jej rodziny wynosi [...]zł miesięcznie, a stypendium socjalne narzeczonego zostało zakończone w [..] r., dlatego nie wnosi nic przy ustalaniu kryterium dochodowego. Urzędnicy powinni uwzględnić faktyczną sytuację finansową rodziny i wziąć pod uwagę aktualny jej dochód. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, polegającą na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. W ramach kontroli decyzji sąd administracyjny zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Nie ma bowiem racji skarżąca, że stypendium socjalne, uzyskane w roku r. przez T. P. w wysokości [..] zł (w skali miesiąca to [..] zł) kontynuowane do [..] r., należy traktować przy obliczaniu dochodu rodziny jako dochód utracony. O ile dochód, w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) w oparciu o której przepisy rozstrzygnięto sprawę z wniosku skarżącej, stanowi stypendium o charakterze socjalnym przyznane uczniom lub studentom, to do tzw. utraty dochodu tych świadczeń ustawodawca już nie zaliczył. Zgodnie z art. art. 3 pkt 23 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną: -uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, -utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, -utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, -utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, -wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), -utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, -utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; -utratą świadczenia rodzicielskiego, -utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Słusznie zauważyło Kolegium, że jest to katalog zamknięty, nie obejmujący przypadku utraty stypendium socjalnego, a więc kwoty tej nie można było nie uwzględnić przy wyliczeniu dochodu rodziny skarżącej. Sąd uznał jednakże skargę za zasadną, albowiem sposób wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny skarżącej przez organy orzekające w tej sprawie jest nieprawidłowy. Jak wynika z akt organ I instancji do ustalenia prawa skarżącej do zasiłku rodzinnego przyjął dochód wszystkich członków rodziny w wysokości [...] zł netto miesięcznie, wliczając do niego kwotę [..] zł obliczoną w skali miesiąca z tytułu stypendium socjalnego za rok. oraz wynagrodzenie netto w wysokości [..] zł za miesiąc [..] r. uzyskane przez T. P. w związku z podjęciem zatrudnienia od dnia r. (dochód uzyskany). Dochód na członka rodziny w skali miesiąca organ ustalił na kwotę [...] zł dzieląc kwotę [..] zł na osoby w rodzinie, co spowodowało przekroczenie tzw. kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny to suma dochodów członków rodziny. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 2a tej ustawy, dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b. W ocenie Sądu, organy obu instancji nieprawidłowo, niezgodnie z systemem norm regulujących zasady przyznawania zasiłku rodzinnego zinterpretowały brzmienie art. 5 ust. 4 b ww. ustawy, błędnie dodając do dochodu rodziny skarżącej za rok kwotę dochodu za jeden pełny miesiąc zatrudnienia, bez uśrednienia tej kwoty w skali roku. Odczytując treść art. 5 ust. 4b ustawy organ winien uwzględnić ogólne zasady i tryb przyznawania poszczególnych świadczeń z tej ustawy, w szczególności, że podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, a także charakter instytucji zasiłku rodzinnego, wypłacanego w okresach miesięcznych, w zależności od sytuacji finansowej rodziny badanej również w skali miesiąca, w odniesieniu do tzw. kryterium dochodowego rodziny. Aktualizacja sytuacji dochodowej rodziny na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, uregulowana w art. 5 ust. 4b, nie może odbywać się na innych zasadach, niż ustalenie sytuacji majątkowej rodziny w sposób przewidziany w art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który uwzględnia sumowanie wszystkich uzyskiwanych w okresie roku poprzedzającego okres zasiłkowy dochodów przez rodzinę oraz ich podział na liczbę członków rodziny i miesiące w celu ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny. Takie stanowisko było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1552/12, wyrok WSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1057/14, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wypracowanym na tle § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), który stanowił, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Treść tej normy zawarta została z dniem [...] w dodanym ust. 4b do art. 5 omawianej aktualnie ustawy. Zdaniem Sądu, pogląd ten pozostaje w pełni aktualny w odniesieniu do spraw obecnie rozstrzyganych na podstawie art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem dochód dodawany z tytułu podjęcia zatrudnienia przez członka rodziny w okresie zasiłkowym powinien być obliczony w skali roku, nie zaś jak uczyniły to organy w tej sprawie powiększając średni miesięczny dochód rodziny o pełną kwotę wynagrodzenia z jednego miesiąca i dzieląc uzyskaną sumę na 3 osoby w rodzinie, co dało wynik [..] zł przekraczający kryterium dochodowe od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego prawa. Przypomnieć należy, że sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały w swoich orzeczeniach wydawanych na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych, że o przyznaniu świadczenia rodzinnego decydować ma rzeczywisty dochód rodziny (vide: wyrok WSA z dnia 5 sierpnia 2014 r. II SA/Kr 789/14 Lex nr 1502706). W ocenie Sądu, wadliwa analiza art. 5 ust. 4 b ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziła do błędu w obliczeniu dochodu rodziny skarżącej, a to oznacza, że organ I instancji nie ustalił w tej sprawie rzeczywistego dochodu rodziny wnioskodawczyni, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uchybienia te powtórzył. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego w sposób uzasadniający ich uchylenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do obliczenia dochodu rodziny skarżącej w sposób wynikający z treści uzasadniania wyroku.