II SA/Sz 1368/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] , wydaną, m. in., na podstawie art. 16a ust. 1, ust.2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), Prezydent Miasta odmówił M. W. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. W., o który wystąpił on wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca był zatrudniony po raz ostatni do dnia 31 marca 1995 r., natomiast A. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 14 maja 2002 r., a zatem zaprzestanie zatrudnienia wnioskodawcy nie miało związku z powstaniem u niej znacznego stopnia niepełnosprawności, co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. W odwołaniu od decyzji M. W. podniósł, że mamą opiekuje się od ok. 2000 r. oraz powołał się na decyzję z dnia [...] r. przyznającą mu świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Wskazał też, iż średni dochód jego rodziny i dochód mamy nie przekracza kwoty [...] zł miesięcznie, co uzasadnia przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO podało, że oprócz kryterium dochodowego, wynoszącego [...] zł na osobę w rodzinie (art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), należy brać po uwagę przesłankę wynikającą z art. 16a ust. 1 tej ustawy, wskazującą na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki. Wnioskodawca po raz ostatni był zatrudniony do 31 marca 1995 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. i przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy zakończeniem zatrudnienia wnioskodawcy, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ wyjaśnił też, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wystarczający był fakt nie podejmowania pracy, ale inaczej jest w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję M. W. wniósł o jej uchylenie. Wyjaśnił, że jego matka wymaga stałej opieki oraz wskazał, że przez wiele lat pracował bez umowy o pracę, bo takie były realia rynku pracy. Ukończył w tym czasie kilka kursów kwalifikacyjnych w Powiatowym Urzędzie Pracy. Na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę i wnosi o zwrot kosztów dojazdu w obie strony przedkładając bilet na trasie K. – S. na kwotę [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania M. W. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidzianego w art. 16a ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – A. W., w związku z uznaniem przez organ, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z pracy w celu sprawowania tej opieki. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały nieprawidłowej interpretacji art. 16a ust. 1 ww. ustawy stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć. Specjalny zasiłek opiekuńczy, jako nowe świadczenie, zostało dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dla oceny uprawnienia skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne znaczenie ma fakt, że w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną mamą, od dnia 14 maja 2012 r., na mocy ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] r., znajdującej się w aktach administracyjnych, uzyskał on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. dlatego skarżący, wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawną matką. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest natomiast – jak wynika z brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie Sądu jednak celem powyższej nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m. in. Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". W świetle powyższego uznać należy, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie finansowej dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W powołanych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium, w konsekwencji którego osoba sprawująca opiekę i pobierająca z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne powinna podjąć pracę, tylko po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konsekwencją niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, była konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2012 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie dotyczące zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.